“两规”协调专题研究

“两规”协调专题研究
“两规”协调专题研究
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
一、“两规”协调主要问题辨析
1.1研究对象
本次研究广义的对象为土地利用总体规划和城乡总体规划（本
文统称为“两规”）。

本次研究具体的对象为《峡口镇土地利用总体规划》和《峡口
镇城镇总体规划》，研究的重点为峡口镇“两规”之间的衔接与协调。

1.2“两规”异同点
1.2.1“两规”的差异
“两规”分属土地行政管理部门和城乡规划行政主管部门负责
组织其编制和实施管理。

这两个行政部门基于其行使职能的需求，
形成了各自独立的规划技术标准体系、编制技术和实施途径。

“两规”主要在功能界定、具体内容、标准体系和行政权力这四方面存在差异。

1.2.2“两规”的共同特征
“两规”出了在以上四点存在明显差异外，在“两规”的刚性
与弹性、基础性与地域性、阶段性与长期性等三方面存在明显的共
同特征。

1.3“两规”矛盾与负面效应
由于“两规”各自存在的差异较大，使得“两规”在实际操作
实施中彼此存在矛盾，也造成了土地资源的粗放与浪费、耕地质量
和数量得不到保障、城镇建设空间发展无序、政策严肃性得不到保
障以及生态环境的严重破坏等一系列负面的影响。

1.4“两规”的求同趋势
近年来，“两规”在编制部门合作、用地分类标准调整和技术体系衔接方面存在一些求同的趋势。

也为日后“两规”充分的衔接奠
定了基础。

二、“两规”协调实施评价和协调机制
2.1“两规”协调的要素
2.1.1“两规”协调的边界
“两规”协调的重点在于确定好规划的边界范围。

村镇居住空间与城市地区的差异之处在于：以生态空间为基底，建成区作为斑块分散分布其中，镇建设用地与外部生态环境互为依托。

镇总体规划指导镇建设用地空间内部结构和布局，镇土地利用总体规划指导镇建设用地空间与外围生态空间的有机协调。

2.1.2“两规”协调的时间节点
“两规”协调的时间节点贯穿于“两规”编制和实施的整个过程。

首先，进行“两规”发展规模、用地布局和建设时序等核心内容的专题研究报告；其次，依据研究报告成果指导编制“两规”；最后，通过研究报告建议的协调机制来指导具体城镇建设中涉及“两规”交叉的实施操作。

2.1.3“两规”协调的时空关系
“两规”协调的核心内容随着时间、空间的变化而改变。

镇总体规划的约束效力主要集中在镇区建成区并向外围逐渐减弱，镇土地利用总体规划的约束效力则主要集中在农村地区并向镇区方向逐渐减弱。

随着时空的推移，城镇建设用地的扩大，镇总体规划的约束效力范围逐渐扩大，镇土地利用总体规划约束效力范围则逐渐减小。

2.2“两规”协调的层面
2.2.1行政层面协调
由于“两规”有共同的规划对象，所以在具体城乡建设活动中土地行政主管部门和规划行政主管部门有交叉和共同作用的职权，应从“两规”的规划编制开始做好衔接工作，以便在规划实施中能更好的配合。

2.2.2法律法规层面协调
“两规”虽然分属两个不同部门，但两者各自的法律法规均属
于国家主干法法律体系。

在各自规划编制中应共同遵守《土地管理法》和《城乡规划法》，对其他各自的法规规章也应该积极衔接。

2.2.3技术层面协调
“两规”技术层面协调包括基础数据统一、规划技术平台的对接。

如今，“两规”技术软件之间已经实现对接，主要是ArcGIS和AutoCAD间的文件转换。

通过“转出”功能，或者“通用转换器”
工具，将用地边界图、空间管制边界、规划建设用地分类图等土地利用规划图的GIS文件转换为CAD文件，也可以通过“导入”功能，将城镇总体规划图导入到GIS，进行比对分析。

三、峡口镇“两规”协调规划方案
3.1城镇规模预测
相对于峡口镇土地利用总体规划，峡口镇城镇总体规划人口规模预测基础数据更完善、方法更妥当，人口规模预测较为准确，且有省级中心城镇人口适宜规模这项硬性指标的校核，所以本研究将沿用峡口镇城镇总体规划预测的人口规模，即近期镇区和镇域人口规模分别为3万、5万，远期镇区和镇域人口规模分别为6万、7万人。

3.2城镇建设用地发展方向和用地选择
上一轮城镇总体规划根据自然条件、人工环境、规划及政策性因素等多个方面进行考虑，对用地条件、区域基础设施建设状况、现状城镇发展条件、产业发展基础等进行综合分析，明确了峡口镇今后的发展方向。

确定为峡口镇区近期宜向南、西发展，远期宜跨江向北发展。

本研究坚持了原总体规划大致的发展方向并作出微调，确定峡口镇今后发展方向为近、远期宜向西、向南发展，远景可以考虑跨江向北发展。

3.3“两规”协调规划思路
坚持和优化城镇总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大基础设施安排，并以此为指导，坚决执行上级政府下达的土地利用总体规划指标，并以此为载体，同步实现规划建设用地和基本农田任务的落实。

在此基础上，分两个层面展开规划编制和实施操作工作，通过“结构化”处理，形成导向化方案，指导“两规”协调；通过“精
细化”处理，形成操作化方案，指导近期操作部署工作。

同时，对
原有峡口镇“两规”提出优化提升建议，并依托土地利用总体规划
动态管理和评估机制，优化规划体系框架，建立“两规”阶段性协
调机制，实现“两规”的阶段性动态平衡。

3.4“两规”协调规划方案
3.4.1导向化方案
（一）土地利用空间的“结构”控制
如前文所述，“两规”在工作内容上各有侧重，本研究将“两规”分别侧重的要素进行提炼，对土地利用进行“结构化”处理，形成
城乡建设用地、耕地、园地、林地、水域等用地，在图纸上以面状
结构表达，确保城乡土地利用空间规模适宜、结构合理，并且对
“两规”的后续修编有指导作用。

（二）土地利用空间的分类管制
本研究在导向化方案阶段引入空间管制概念，以加强对城乡用
地的分类管制，实现空间与资源、环境协调，在原来划定城乡建设
用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界的基础上，增加划定城乡建设用地弹性边界，对应“一类有条件建设区”
和“二类有条件建设区”。

将用地空间划分为“允许建设区”、“一类有条件建设区”、“二类有条件建设区”、“限制建设区”和“禁止建设区”五类。

3.4.2操作化方案
（一）“三线一点”的操作化方案
“两规”协调的指导操作性方案体现为“三线一点”的控制和
落实，是提高“两规”协调操作性、保证各自实施有效性的关键内
容之一。

“三线”的控制包括规划建设用地控制线、产业区块控制线和
基本农田保护控制线。

其中，产业区块控制线和基本农田保护线是
城镇总体规划和土地利用总体规划分别重点关注而需要进行确定的
控制线。

（二）“三点一线”的控制要求
“三线”控制方案注重操作性，偏重于近期。

近期根据各控制线实际运行要求，分别实行刚性管制，远期由于发展条件可能发生变化，只提出弹性控制的要求。

“一点”的落实是指近期重点项目选址的建议。

3.5“两规”协调实施保障和工作方法
为了使“两规”在修编阶段到具体实施阶段能充分协调，减少两者矛盾带来的负面影响，应在工作方法上进一步明确“两规”空间职权范围，建立“两规”动态修改机制，完善“两规”利益补偿机制，以便“两规”在全阶段的实现充分对接，推动城乡建设有序发展。

四、相关用地指标研究
城乡建设用地作为约束性指标，强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。

其规模在江山市土地利用总体规划和峡口镇土地利用总体规划中进行了明确的控制。

我们在满足城乡建设用地规模控制的前提下，对能够调整用地指标和新增用地指标的相关政策进行梳理研究。

（1）对返回地指标的产生与使用，衢州市的政策与江山市的相关政策。

返回地指标作为国家征用农村集体土地而返还农村用于二三产建设的用地指标，该指标由征地项目产生，指标落实到村里，指标的具体定量可以有江山市政府制定方案，具有较高的机动性。

（2）对于用地指标整理，主要研究批而未供用地，在建设用地面积不增加，农用地面积不减少，耕地实现占补平衡的前提下，将某一经合法批准的地块的建设用地计划指标调整区位到另一地块使用的行为。

这个方面主要是调整用地空间分布，异地盘活用地指标，使得土地利用总体规划和城镇总体规划在空间布局上更加协调，在建设时序上更加统一。

（3）土地流转指标主要是由于农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩等相关政策产生，是在城乡建设用地规模总量不变的条件下，通过农村土地综合整治而产生的新增指标。

（4）对浙江省、衢州市以及江山市与土地供给相关的政策进行研究，梳理相关的政策激励性指标的使用条件，在峡口镇建设项目符合省市相关政策的条件时，可以申报相应的政策激励，为项目建设提出相应的供地指标、资金、税费等优惠政策。

（5）各级土地利用总体规划都划定了预留指标，作为本级的机动指标，对省市预留指标的研究是为了梳理预留指标的存量和使用条件。

为峡口镇使用预留指标的相关条件进行整理。

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