当代中国政府与政治课件第七章府际关系

中央政府高度集权但并不拥有足够的支配权力；尽管中 央政府集中了几乎所有的国家权力，但在一些需要中央 权力发挥作用的地方，中央权力却并没有表现出足够的 支配力，不能保证国家意志的有效贯彻。
地方政府获得了部分自主权力但缺乏有效的权力监督； 中央政府在推进权力下放的同时，由于没有发展地方民 主和推动地方自治，没有形成地方权力对地方居民负责 的责任机制。非制度化的地方分权，既削弱了中央监控 又失去了民众监督，使地方官员可以为所欲为。
第二节 构建中央选择性集权体制
二、实施中央选择性集权
中国府际关系创新应该抛弃全面集权或全面分权的制度设计， 转变思路实 行中央选择性集权体制。中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权 力，它们体现着国家的主权和统一，地方政府无权分享这些权力。 建构和完善中央选择性集权体制，需要在制度上明确规定哪些权力必须由中 央行使。建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中 央政府与地方政府之间的权力划分。
第四节 地方行政体制改革
一、地方行政层级的现状和问题
两级制：存在于直辖市的城区，实行“直辖市—市辖区”两级制，市辖区是 基层地方政府；
三级制：（1）直辖市—县（郊区）—乡（镇）；（2）省（自治区）— 设区的市—市辖区；（3）省（自治区）—县（自治县、县级市）—乡（镇） ；（4）省（自治区）—自治州—县级市；
第三节 推进地方分权改革
一、完善制度化分权
现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，而不应该奠基于非制度化的 讨价还价和权力博弈，只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性，才 能提高国家治理的稳定性和绩效性。
中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有选 择性地集中行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和 民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定 统一的国内市场规则和市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立全国统一 的货币政策；充当全社会利益和财富分配的“调节器”。
第三节 推进地方分权改革
一、完善制度化分权
中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有 选择性地集中行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完 整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业 ；制定统一的国内市场规则和市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立 全国统一的货币政策；充当全社会利益和财富分配的“调节器”。
第七章 府际关系
第七章 府际关系
第一节 府际关系的历史变迁 一、封建王朝的府际关系 二、民国时期的府际关系 三、新中国的府际关系抉择 四、改革开放以来的府际关系
第二节 构建中央选择性集权体制 一、中国府际关系的现实问题 二、实施中央选择性集权
第三节 推进地方分权改革 一、完善制度化分权 二、推进地方自治建设 三、完善府际合作治理
府际关系存在着“讨价还价”“互相攀比”的问题；地方 政府之间的不公平竞争状态，一些本该归属中央政府 垄断行使的国家权力，在实际执行中却遭到了地方政 府的侵蚀和抵制，具体表现为“有令不行，有禁不止 ”“上有政策，下有对策”。
第二节 构建中央选择性集权体制
二、实施中央选择性集权
中央集权的长处：（1）有利于提供全国性公共产品和服务；（2）有利于将跨地区外部 效应内部化；（3）有利于获得规模经济效应；（4）有利于实现宏观经济稳定；（5） 有利于进行收入再分配。中央集权的短处：（1）中央决策者权大无边，且不受地方制约 ，一旦出现决策失误，其危害性将是全局性的。（2）中央集权不利于充分了解地方信息 。在集权体制下，地方政府偏好于报喜不报忧，经常瞒报压报坏消息，中央无法依据各 地居民的真实偏好制定政策，结果造成效率损失。（3）中央集权难以调动各级地方官员 的积极性，他们的行动必须与中央保持一致。
第三节 推进地方分权改革
三、完善府际合作治理
1.中央与地方的纵向合作 中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。中央与地方关系 要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区，就必须构建多中心合作体制。目 前，中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下， 中央与地方都具 有各自的相对独立性，各自的职权范围都有法律或制度保障，并有相应的财 政基础，中央与地方的积极性都得到充分发挥，从而可以提高各级各类公共 产品的供给效率。
第一节 府际关系的历史变迁
四、改革开放以来的府际关系 自20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革。
在立法权上，1979年 的《地方组织法》、 2000年的《立法法》 都规定了地方的立法 权限。
1994年开启税制改革， 划分了中央与地方的财 政收入，实行中央财政 对地方的税收返还和转 移支付制度，开启了中 国式的“财政联邦制”
第四节 地方行政体制改革
一、地方行政层级的现状和问题
1.地方行政层级的现状 在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的 情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性， 为了推进区域经济一 体化，适当地减少地方政府层级设置，已经成为政府管理体制改革的重要内 容之一。
第四节 地方行政体制改革
第四节 地方行政体制改革
一、地方行政层级的现状和问题
1.地方行政层级的现状 1982年后，进行地市合并试点，探索实行市领导县体制改革；1983 年， 市领导县体制全面推行，省和自治区地区行署撤销，由地级市政府取代。当 前，中国地方政府层级设置，有两级制、三级制和四级制三种形式，四级制 属于具有主导性地位的普遍形式。
1998年中央银行制度改 革，废除了按行政区域 设置省级分行的制度强 化了中央政府通过中央 银行对全国经济的宏观 调控能力。
第二节 构建中央选择性集权体制
一、中国府际关系的现实问题
经过30多年的分权化改革， 传统的中央全面集权体制有 所松动，地方政府获得了较 大的自主权力空间，但府际 关系仍存在不少问题。
第三节 推进地方分权改革
三、完善府际合作治理
2.地方政府间的横向合作 当前，地方政府间的横向合作机制正在蓬勃发展之中。一方面，中央政 府为促进落后地区的经济和社会发展，出面组织了一些地方政府之间的合作 项目，如各省份、各部门对口支援西藏建设、东西部省份结对进行经济援助 等；另一方面， 地方政府间为促进区域经济发展，形成了各种各和问题 二、国外地方行政层级设置状况 三、市县关系与“省管县”改革
第一节 府际关系的历史变迁
“府际关系”是不同层级政府之间的关系网络。府际关系是现代国家治理的重要制度架构，不同的 府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。
一、封建王朝的府际关系
在政治权方面，皇帝集一切大权于一身，实行一人独治和绝对 专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。
第三节 推进地方分权改革
三、完善府际合作治理
改革开放以来，为适应经济和社会发展的内在需要，中国府际关系结构 开始从传统的层层节制体制逐渐转向府际分权和多层次合作治理体制。一方 面，伴随着中央政府的“放权让利”，地方政府获得了更大的行政自主权；另一 方面，伴随着城市化的步伐，中心城市的治理地位得到迅速提升。
在行政权方面，皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及 一切官吏。由皇帝发出的政令，不允许有任何抗拒违反或坚持异 议。
在财政权方面，中央朝廷掌有对国家财政收支的全部支配和决 定权。 地方的所有财政收入要审计上报中央。
在官吏任免权方面，地方长官的任免，皆由皇帝控制。
在军事权方面，皇帝直接控制军权，统一指挥调遣军队。
三、新中国的府际关系抉择
新中国之所以实行中央集权体制，是与当时中国社会面临的主要 问题密切关联的。如何有效促进国家整合化， 成为当时中国政治 发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架 构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一 的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。
第三节 推进地方分权改革
三、完善府际合作治理
2.地方政府间的横向合作 地方政府间的横向合作以互信互利为基础，它是区域经济和社会联系日 益密切化的结果。传统计划经济体制下，地方政府间关系以纵向的“条条”关系 为主，相互之间的横向联系很少，呈现出典型的“蜂窝状结构”。地方政府完全 服从和隶属于中央，本身不是独立的利益主体和行政主体，其主要任务是服 从并执行中央的计划安排，不可能去寻求地方政府间合作。于是，中央与地 方关系名为“条块结合，以条条为主”，实际上是“条条管理”取代“块块管理”。
在制定和执行法律方面，中央朝廷在全国实行统一的法令，皇帝 拥有立法、执法、修改和废止法律的全权。
第一节 府际关系的历史变迁
二、民国时期的府际关系
北洋军阀 统治时期
在北洋军阀统治时期，国内存在多个自封自立的政治实 体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围 内实施有效管制。
国民政府 时期
1928年，国民政府发表宣言称中国统一正式完成，国民 党中央政治会议议定《国民政府组织法》，中国政治体 制进入“五院制”时期。大大小小的军事集团都是割据一 方的地方实力派，他们尽管都打着国民党的旗号，但在 实际控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。
一、地方行政层级的现状和问题
1.地方行政层级的现状 1949年中华人民共和国成立以后，在中央与省之间增设了大行政区建制 ，实行“大区—省—县—乡”四级制；1952年11月，中央决定将各大区政府 改为行政委员会，作为中央政府的代表机关；1954年6月，撤销了六个大行 政区行政委员会，扩省建直辖市；1979年后，在省与县间设地区行政公署； 1980年代中期以后，准行政层次区公所逐渐取消。
在制度化的地方分权体制下，中央政府不得随意干预地方事务，不得任意 限制或改变地方政府的权责范围。
第三节 推进地方分权改革
二、推进地方自治建设
地方自治源于西方社会的历史传统，后来逐渐发展成为一种普遍性的地 方治理制度。地方自治是指国家特定区域内的人民， 基于国家授权或依据国 家法令，在国家的监督之下，自行组建地方法人团体，依靠地方的人才和财 政，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。地方自治基于人民主权的 治理理念，主张由地方之人依法律规定和本地方的公共意志，自主治理本地 方的公共事务，其目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制。当前，地 方自治已经成为全球性的地方治理发展潮流。
第二节 构建中央选择性集权体制
二、实施中央选择性集权
地方分权优势：（1）有利于促进居民参与地方事务；（2）有利于促进地方政府 对地方居民负责；（3）有利于发挥地方政府官员的信息优势；（4）有利于制度 创新；（5）可以给地方居民更多“用脚投票”的选择机会；（6）有利于缩小地方 政府部门的总体规模；（7）有利于提高效率。 地方分权局限性：（1）它只能有 效地提供地方性公共产品和服务，不能有效地提供全国性公共产品和服务；（2） 分权难以克服跨地区的外部效应问题，如公共教育、环境保护、统一市场等；（3 ）分权无法提高公共产品和服务的规模经济效应；（4）分权不能有效解决宏观经 济稳定问题；（5）分权难以通过收入再分配促进社会公平。
第一节 府际关系的历史变迁
三、新中国的府际关系抉择
中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权 和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终还是选择了中 央集权体制。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定：“各下级 政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从 中央政府。”
第一节 府际关系的历史变迁
第三节 推进地方分权改革
二、推进地方自治建设
在府际关系的未来发展中，地方自治将是难以回避的基本趋势之一。地 方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围，还涉及中央与地方关系问题，因 此需要通盘考虑并逐步推进。中国推行地方自治的制度建设，首先，需要合 理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府；其次，需要 合理界定地方政府的自治权力；最后，需要规范各级政府间关系，尤其是要 规范区域性政府与地方自治政府的关系，明确哪些事权属地方自治事权，哪 些事权属于区域性政府事权范围。