土地储备制度完善策略的思路研究

土地储备制度完善策略的思路研究
摘要：城镇化建设离不开土地的储备，因为储备的土地是可以随时调配的，是我们开展建设的基础。

虽然还有其他的办法征用土地，但大多费时费力，耽误工程的进度，影响城镇化的发展，所以土地储备问题是我国未来发展的一个重要问题。

现在虽然有制度去支持，但是制度还不够完善，本文对现有土地储备制度存在的问题进行讨论，并对完善土地储备制度的对策进行探讨。

关键词：土地储备；制度；完善策略
引言
土地储备制度的建立代表的是我国城市土地制度革新的方向，是我国城市土地利用制度的一次重大变革。

有人将其誉为我国解放后第二次土地管理革命。

土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新，对于政府加强土地管理，促进社会经济的可持续发展起着相当重要的作用。

一、土地储备运作模式
纵观我国目前实行土地储备制度的城市，全国还没有形成一个统一的运作模式。

将我国土地储备制度的运行模式分为三种：
一是，按照市场机制运行的模式，这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求，通过与被收购单位协调，确立土地收购价格或约定收益分成，按照约定由储备机构支付收购金。

取得土地并按照现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。

对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

二是，行政指导和市场运作相结合的模式，这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发。

土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出
让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行
转让土地使用权。

三是，行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，这种模式的特点
是政府规定用于储备的土地范围。

对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签
定国有土地使用权收购合同。

储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用、取得
土地使用权。

有的储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改
革中土地使用权作价出资，入股部分进行管理。

收取企业改革中以租赁方式处置
的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。

二、土地储备制度存在的主要问题
2.1土地补偿形式与内容不尽合理
土地储备中心在征购、回收土地时，对土地征地补偿的形式过于单一，例如：在目前的土地储备制度下，对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进
行安置，虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响，但是从长远来看，
由于没有在农民的生存与发展的角度上思考，会造成某些劳动技能相对较差的农
民会出现因为失地致贫的情况出现，从而产生新的社会问题。

2.2土地储备制度管理结构有待完善
由于缺少现成模式经验可以借鉴，我国土地储备制度一直处于摸着石头过河
的过程，现行土地储备管理模式是市、区两级政府管理，两级土地储备机构除名
称差不多外，在行政上、经济上等方面都呈现出了各自独立运行的状态。

同时，
当地政府有时为了增加城市重大项目的建设，会特批一些具有城市土地储备职能
的企业。

最后导致的结果是城市土地储备机构多而散、小而弱，在城市土地储备
上形不成合力，甚至在某些时候会出现互相牵制的情况，反而制约了土地储备的
发展。

2.3城市土地一级市场未形成垄断
政府垄断城市土地一级市场，是土地储备制度能否有效实行的一个关键方面。

然后从目前来看，各城市的土地储备机构并不能垄断当地的土地一级市场，还有
很多相关部门能够对一级市场的土地进行回收整理和开发。

2.4土地收购储备资金短缺
由于土地收购储备中不仅要对被收购土地进行经济补偿，同时也需要进行相
应的前期开发。

在这种情况下，土地储备需要大量的资金支持，而目前我国土地
储备机构的主要资金来源是两个方面：一是政府的财政支持，一是银行贷款，尤
其是银行贷款，往往能占到土地收购储备资金的80％左右。

2.5城市土地储备的法律制度还不够完善
目前，我国对土地储备尚未进行统一立法，各地现在主要还是依靠一些地方
性的法规来指导土地收购储备。

同时，2004年颁布的新的土地管理法对于地方政
府应该如何建立土地储备制度也没有明确规定，这样导致的结果是土地储备制度
缺少了相应的法律保障。

三、土地储备制度运行中的发展对策
目前，我国已有许多学者对土地储备制度的问题进行了探讨，并对土地储备
制度进一步发展完善提出了相应的对策。

例如：贾生华提出我国土地储备制度的
发展对策为把城市地价水平调控在一个合理的水平上理顺体制加强协作协调有关
政府部门的关系，强化政府垄断一级土地市场的功能，加大规范土地市场力度，
积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金，努力探索采取一次测算"
分阶段分期支付补偿费。

综上所述，土地储备制度的完善对策如下：
3.1制定适用于当前土地储备制度发展的法律法规
土地储备制度的建立与发展，对于我国城市土地流转、房地产经济发展以及
政府财政的稳定有着非常重要的意义。

而制度的推广，必须要相配套的法律法规
的支持，只有制定了与当前土地储备制度相匹配的法律法规，才能使土地收购储
备行为有法可依、有法可循。

因此，土地储备制度的完善首先要从制定相关的法
律法规开始。

3.2完善土地储备补偿机制
合理且有效的土地补偿机制，是土地储备制度良好运行的基础，目前的土地收购补偿存在着不少问题，主要体现在补偿标准以及补偿思路两个方面。

在补偿标准方面，要坚持土地权利与土地收益相结合来确定土地价格，利用地价评估中收益还原法、市场比较法、剩余法等多种方法评估土地价格，同时也要在充分考虑单宗地的土地剩余使用年限、所在区位以及用途的情况下进行地价评估。

而在补偿思路方面，主要在对应失地农民方面，需要一个有效的补偿以及帮助机制，能够让失地农民在失去土地之后比较迅速的转换身份，实现经济可持续。

3.3积极整合土地储备机构，实现土地一级市场
首先应在法律法规上严格限制批准新的土地储备机构，从根源上制止一拥而上成立土地储备机构的情况；其次政府应该逐步取消企业公司从事土地储备的资格，实现土地储备中心对土地一级市场垄断；第三应从行政或资产关系的角度理顺现在两级土地储备机构的关系，按照携手合作、利益共享、互补优势的原则，使两级土地储备机构形成合力，协调发展。

3.4大胆创新土地储备融资方式
在目前土地储备融资方法的基础上，要广开融资渠道，在条件成熟的时候，甚至可以考虑相关债券，吸收城市内中小型投资者的资金。

同时，还可以考虑对已进入土地储备中心，但尚未拆除地上建筑物的土地，进行短期出租，以加快资金回笼。

3.5完善土地储备机构管理监控机制
城市土地储备中心所运营的资金是巨大的，但是其本身应该是一个处于政府管理下的非营利机构，所以必须要完善对储备中心的监控和管理，让储备中心的资金运营透明化、公开化，从制度管理上减少个人和集体腐败的可能性。

土地储备制度的完善是一项长期的艰巨的任务，相信只要勇于探索、敢于创新、大胆实践，一定能够形成具有中国特色的城市土地储备制度。

四、结束语
土地储备和土地补偿虽然是两个不同的任务，但是我们却可以将它们视为一个整体，以国家的建设目标为土地储备制度的主要纲领，以土地改革的主要思想为国家建设的领导精神，以推动国家建设和土地储备为主题，将二者有机统一。

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