浅谈香港公屋对我国内地保障性住房的启示

浅谈香港公屋对我国内地保障性住房的启示
石克辉;温雯
【摘要】我国保障性住房建设尚处于探索阶段,建设过程中遇到的许多问题亟待解决;香港公屋经过了60多年的探索发展,取得了辉煌的成就.本文从政策、管理和设计等3方面加以分析,探讨其对内地保障性住房建设的启示.
【期刊名称】《世界建筑》
【年(卷),期】2014(000)006
【总页数】4页(P120-123)
【关键词】香港公屋;保障性住房;政策;管理;设计
【作者】石克辉;温雯
【作者单位】北京交通大学建筑与艺术学院;北京交通大学建筑与艺术学院
【正文语种】中文
近年来，随着我国内地商品房价格飞涨，发展保障性住房制度、解决我国中低收入人群的住房问题日益迫切。

他山之石，可以攻玉——香港自1950年代起开始实行公屋制度，在各方面都有许多值得我们学习的经验。

1.1 香港公屋的政策特点
1.1.1 先“量”后“质”
香港公屋经历了从“应对性阶段”到“规划性阶段”的发展过程（图1）。

“应对性阶段”以“救灾、扶贫”为重点，主要强调房屋数量；而“规划性阶段”则转为以“适宜、方便、安全”为重点，更加注重房屋质量[1]72。

1.1.2 多策惠商
香港公屋采用“政府主导+社会协同”的运作模式[1]71。

一方面以“私人机构建
设计划”引导私人地产商进行公屋建设，同时以优惠的土地、税收和金融等政策鼓励非政府组织积极参与公屋的建设和管理。

另外，香港的住房保障和房地产市场是相对分离的，住房保障的主要目的是满足低收入人群的基本住房需求，而中高收入人群的住房则由市场供给。

1.1.3 因人制宜，广开门路
香港除了一般家庭的申请外，还包括非长者一人申请、高龄单身人士优先配屋计划、共享颐年优先配屋计划、天伦乐优先配屋计划等多元化的公屋计划。

香港公屋的资金来源大体分为两类：一方面是政府免费拨出的土地、资金和贷款；另一方面是房委会通过出租公屋及附属商业楼宇等方法获得的资金。

1.2 对内地的启示
1.2.1 明确阶段性目标
我国保障性住房现仍处于应对性阶段，数量的缺乏是最大的问题。

因此，我们要在保证数量的前提下兼顾其质量，注重保障房的硬件建设（套型设计、水暖电、排污等）、软件建设（社区服务、物业管理等）和环境优化（卫生管理、绿化等）。

1.2.2 协调政府与市场的职责
国发[2003]18号文中将经济适用住房定义为“具有保障性质的政策性商品住房”，其双重性使其陷入一个模糊的境地。

政府让开发商这一市场主体来承担社会保障功能，根本无法有效地加以监管和调控。

市场的介入当然有助于解决保障性住房问题，但政府的作用不可或缺。

只有二者各司其职、共同作用，才能真正为民众建立起一个更加美好的家园。

1.2.3 实现多元化的保障制度和资金来源
2010年开始，内地销售型保障房逐步紧缩，建设重点转向租赁型保障房。

然而面
对我国复杂的社会发展主力群体（年轻白领、毕业生、外来务工者等），取消销售型保障房是不合适的。

与此相反，我们应当尽力实现住房保障产品的多元化来满足不同人群的需求。

例如，针对外来务工者，可提供租赁型保障房；而针对年轻白领和大学毕业生，可提供半产权性质的保障房[1]176。

在资金来源方面，我们可以借鉴香港“以房养房”的策略，运用出租房屋和商业店铺所得资金来“反哺”保障房的维护和管理。

2.1 香港公屋的管理办法
2.1.1 承上启下，广开言路
房委会（图2）是一个独立的法定机构，负责推行公营房屋计划、策划和兴建公屋、公屋的出租或出售等。

此外，房委会还负责管理其辖下的附属商业及配套设施(如
商场、停车场)。

房委会小组成员除房委会委员外，还吸纳社会各界人士，以确保
房屋政策的研究和制订能反映不同人群的意见[2]。

房屋协会是一个独立的非营利机构, 其决策相对较有弹性、解决问题较为迅速。

长期以来，它为香港社会提供了低租金住房、年长者住房、郊区公共住房和市区重建项目等保障性和公益性的住房产品。

2.1.2 进退有度，有章可循
香港公屋有健全的准入和退出机制，能够有效地筛选出真正符合条件的家庭。

房委会每年审核收入和资产标准，以确保其适合当前的经济和社会状况。

公屋申请人只能享受一次福利政策，并且需要在公屋轮候册（图3）上登记，接受家庭收入和资产审查[1]177。

若住户虚报资料，房委会可终止其租约,并可根据法律予以控诉。

另外，为了维护公共环境卫生，还针对住户制定了屋邨管理扣分制[3]。

轻度的不
当行为会预先警告，但较为严重的违例会立即扣分。

违反扣分制的住户，在租约被终止后的两年内不得申请租住公屋；在安置他们时，署方也不会把质量较好的单位分配给他们。

同时，为了鼓励有能力者努力奋斗以提高收入，若居民迁出公屋在外置业，可享受优厚的房价优惠政策，奖勤防懒，以求社会资源利用的最大化。

2.1.3 物业招管，中信重技
香港公屋的物业管理外派给私人物业公司承办，其对物业公司的选聘有较为完善的评价制度（技术50%，标价50%），招标并非价低者得，而是与信用记录挂钩。

物业公司的最长服务期为6年，期满后开始新一轮的招投标[1]165-166。

2.2 对内地的启示
2.2.1 增设利益保障机构
我国目前的保障性住房运作系统，缺乏统一明确的主管部门，保障房建设、资金、政策执行及监管等多头管理，效率低下。

因此，应当设置类似香港房委会、房屋协会这样的中间机构（如厦门市成立的“厦门市社会保障性住房建设与管理办公室”），管理相关事务。

2.2.2 建立严格有效的准入和退出机制
我国内地保障性住房申请对象的界定仍模糊不清,缺乏完善的资格审核制度,导致保障房资源流失，一些符合条件的家庭得不到应有的保障。

我们应当学习香港，建立覆盖全社会的个人诚信体系，成立跨部门的收入审查机构；同时应建立第三方监督体系，确保管理部门和申请人双方行为的合法性[1]178。

另外，在居住的过程中，可以建立一套评价系统来衡量、约束住户行为，并使其与住户的租金、续租等直接挂钩，以此维护住区公共环境。

2.2.3 物业单位筛选
目前我国保障房物业管理质量参差不齐，亟需一套类似香港的物业公司评价体系加以评判和筛选。

可以根据物业公司以往的工作质量和诚信记录进行分级，在招投标时予以参考。

3.1 香港公屋的设计方法
3.1.1 寸土寸金，以人为本
香港土地紧张、人口密度大，高层、高密度成为了唯一能够有效提供足够使用面积的手段。

在香港，几乎所有的空间都垂直地叠加在一起（图4）。

香港公屋中，人们的日常活动几乎都集中在一栋建筑中完成——底部裙房集中了多种社会功能、裙房屋顶多做室外空间、上部高层则为高密度的住宅。

由于香港公屋的定位始终是中低收入者，居民的经济能力始终是控制公屋形态的标杆。

但公屋设计依旧将“以人为本”作为设计的基本策略，在设计过程中对老人、单身人士、残疾人等各种人群的需求都有所考虑。

在用地规划时，也注意将私人用地和公屋用地交叉混合，避免地区间贫富差距的加大。

3.1.2 紧凑合理，模块组合
香港房价高昂，早在2012年就达到人民币5.5万元/m2。

香港人的住房面积一般都在约50m2左右（450平方英尺以下）。

在这样的条件下，香港公屋的户型设计以“小而精”为特色[4]（图5），40m2左右的面积就能做出功能合理的三居室。

它严格控制各功能面积尺寸及各空间面积配比，同时利用“时间差”，使得一个空间肩负多种功能，提高空间的使用率。

早期的香港公屋设计通过分析一系列户型演进，总结出一种基本公屋户型“原型”，然后以该基本户型原型为源头进行各种功能的推理演进。

以“模块”作为住宅的基本单元，通过3个“附加模块”和一个“核模块”的不同组合来形成各种不同的户型[5]（图6）。

3.1.3 见缝插针，小巧玲珑
面对香港公屋高密度的居住模式，我们很难找到真正意义上的开敞空间。

虽然没有大面积的城市花园和宽阔的集会场所，但也不难在层层的高架桥下发现小片的绿化及聚会休闲场所（图7）、建筑的底层架空集会空间或是裙房屋顶上的人工景观[6]。

在香港公屋的室外，一般会利用户外用地形成小型园林以调节小气候，同时布置各种功能性的建筑小品和体育活动设施（图8），还会利用裙房屋顶为住户创造类似天台花园的邻里交往空间等[7]。

3.1.4 因地制宜，节地省财
由于香港公屋建设经费有限，所以只能获取价格低廉的土地，因此不少公屋都建在山地上，但这并未成为其弱点——设计者们根据台地、山坡、山顶等不同基地情况进行因地制宜的设计，反而造就了很多既经济，又具有特色、富有地标性的建筑（图9）。

3.2 对内地的启示
3.2.1 合理的套型设计
保障性住房针对的是中低收入人群，而适宜的套型面积和建设标准能够有效过滤中高收入家庭的需求。

因此在保障性住房的建设中，应当严格控制户型面积和建设标准，杜绝过大户型和“豪华型”保障房；同时应实行精细化设计，保证保障性住房的居住质量。

3.2.2 适当采用模块化设计手法
模块化的设计手法能够创造出具有灵活性的户型，可以满足不同人群的住房需求，同时还有利于工业化生产, 从而提高建设速度和降低建设成本。

在我国保障性住房处于“应对性阶段”的今天，不失为一个可行的策略。

3.2.3 注重硬件建设和环境改善
由于保障房套型面积小、人口密度大，其对于公共空间的需求也与一般住区有所不同[8]。

在保障房的设计中，不能因为用地局促、资金紧张等制约因素而忽视社区的硬件建设和环境改善；应当尽量为居民提供便利的交通、配套的公建，同时将绿化与休闲、健身等实用功能结合起来。

对于北京、上海、广州等大中型城市，可效仿香港配套建设商业广场（图10），在便利群众的同时减少政府负担。

3.2.4 结合地区特点，突出地方特色
“千城一面”、“千楼一面”的窘境是我国城市建设和建筑设计面临的重大问题，而保障性住房因为时间的仓促和资金的紧张更是如此。

在今后的保障房建设中，我们应当借鉴香港公屋的设计手法，结合不同地区的各自特点，融入地方元素与文脉，因地制宜的进行设计，突出各地特色。

保障性住房的建设不仅是解决中低收入人群住房问题的重要手段，同时也是维护社会安定的重要保障。

我们应从香港公屋制度中学习经验、吸取教训，在制度、管理与设计这3方面同时改进、三管齐下，不断改进与完善我国内地保障性住房的建设。

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【相关文献】
[1] 刘祖云等. 穗港住房保障研究[M]. 北京：中国社会科学出版社, 2013.
[2] 王坤, 王泽森. 香港公共房屋制度的成功经验及其启示[J]. 城市发展研究, 2006, 13(1): 40-45.
[3] 陈顺强. 穗港两地保障性住房建设对比研究[D].广州大学, 2009.
[4] 刘婷. 香港公屋设计经验对我国廉租住宅设计启示[J]. 门窗, 2013(5)：249.
[5] 孙海刚. 香港公屋设计特色研究[D]. 华南理工大学, 2012.
[6] 赵强. 香港集合住宅—公屋研究[D]. 天津大学, 2008.
[7] 郭菂. 经济适用房小区户外环境的强调功能设计——以香港公屋、新加坡组屋为鉴[J]. 中国园林, 2008 (7): 56-60.
[8] 郭卫兵. 香港公屋建设研究与启示[J]. 建筑学报, 2009 (8): 18-21.
[9] 王志刚. 小的应该是美好的[D]. 天津大学, 2010.。