国有产权交易中存在的问题及治理对策

国有产权交易中存在的问题及治理对策
国有产权交易中存在的问题及治理对策
加强产权管理，促进和规范国有企业改制和产权交易，是建立健全现代产权制度的重要内容。

实践证明，实现国有资产有序流转，对盘活国有资产存量、转换国有企业机制、增强国有资本活力具有重要作用。

但从近年来国有产权交易现状来看，暗箱操作、违规操作的问题比较突出，已成为广大群众关注的焦点问题，应引起各级政府和有关部门的高度重视。

主要问题
信息上作弊。

一是卖方单方面的信息作弊。

一些国有产权交易在发布拍卖或招标信息时，人为缩小公告范围，或将拍卖地点选在禁止随意出入的场所，使潜在的买主得不到信息，被排斥在交易之外，致使国有资产低价落入特定买家手中。

有的甚至滥用职权，不按规定在产权交易机构中进行交易，“自卖自买”。

二是买方单方面的信息作弊。

收购方欺骗卖方和银行，利用国有企业的资产收购国有企业，“空手套白狼”；一些国有产权买方不讲诚信，签订合同后以撤资或其他理由为要挟，拖延甚至拒不交纳转让金；一些买方在交易时传递虚假承诺信息，交易后不愿意或不能兑现其承诺。

三是买卖双方共同的信息作弊。

卖方通过各种手段将拍卖底价和其他人的投标情况泄漏给特定投标人，串通投标。

有的甚至相互合谋，撤换投标文件，更改报价，或者操纵评标委员会评标。

财务上造假。

一是在净资产上造假。

有的国有资产经营方赶在企业改制或产权交易前，对外违规担保、借贷，或故意违约以承担赔偿责任、故意输掉诉讼等，而对本来应该可以收回的各种款项、可以主张的各种权利不闻不问，使国有资产变相流向集体和个人，以达到私分、侵占、侵吞国有资产的目的。

还有的
将母企业的资产和利润转移到“影子企业”，再轻易地分配给所谓职工股东，变相瓜分国有财产。

二是在清产核资中造假。

利用国家允许核销资产损失的政策，虚列或多列资产损失，套取国有资产,或是
利用资产管理漏洞，对“三类资产”（非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产）随意浪费或低价转让处置。

三是在评估上造假。

我国资产评估计价采用传统的成本法，而非国际通用的权益法。

成本法大多以账面价值为准，这就为虚假评估提供了可乘之机。

有些腐败分子利用各种会计手段，用加速折旧后的账面价值代替资产的实际价值进行作价，通过关联交易转移利润，做假账伪造损失，不计量或少计量无形资产，恶意错列费用支出、增大成本、隐藏利润，非法转移债权或者逃避债务清偿责任等，使国家所有者权益的公允价值得不到真实、完整的评估。

四是在交易标的上造假。

一些买家串通卖方或者法院，在拍卖或变卖时故意将国有资产分拆使财产贬值，或是将拍卖转为变卖，以协议方式成交，进行暗箱操作，从而低价获得国有资产。

五是在清算费用上造假。

有些清算工作组自定经费开支标准、超标准列支资产处置费用，从中侵占国有资产。

程序上不公。

一方面在评估基准日和评估有效期上做文章。

评估基准日的选择不同，待价而沽的财产的评估价格就会不同。

一些国有资产，比如土地或者稀缺资源，其价格往往是与日俱增。

对于这样的资产，提早基准日就意味着获得一个较低的价格。

而且评估都有一个有效期，一般是一年，借用这一年的有效期，原经营者可以将其他国有资产充实到已评估的企业中，但交易时却仍然以原评估价格进行交易。

另一方面是在交易人资格和交易时间限定上做文章。

这种方式最明显表现在招标上。

招标过程中，竞标者的资格是由招标方确定。

一些国有产权招标方在确定竞标人资格问题上，按照内定人选比较可能参与竞标的对手，选己有彼无的条件作为竞标人资格，或是无视法律规定，人为压缩时间，使那些
潜在的交易人根本没有时间准备投标文件，从而被排斥在交易之外。

管理上失范。

一些政府和有关部门对国有产权交易的管理不规范，主要表现在三个方面。

一是利用行政手段解决经济问题，对待企业改制和产权转让工作定时间、定指标，不充分调查、不系统论证就草率决策，不严格执行决策程序和审批程序，造成决策失误，致使国有资
产严重流失。

有的政府和有关部门随意出台各种优惠政策，对买方的一些不诚信、不规范甚至是违纪行为视而不见、不予追究，或是采用提高受让方股本权益价值或延长受让方缴资入股时间等手法变相压价转让国有资产，为投机分子从中吞噬国有资产创造了有利条件。

二是对改制、转让后的国有产权监督不力，使国有资产在改制转让后的经营管理过程中发生流失。

三是违背经济规律，利用行政命令，强行要求效益好的国有企业接收其他负债累累的企业，甚至在产权交易时强行指定资产估价和买家，实施“快刀斩乱麻”式的改制和产权转让。

原因探析
管理体制混乱。

在现行体制下，各级政府及其国资委、财政、国土和各行业主管部门，包括产权交易中心都参与了国有产权交易的运作和监管，形成了多头管理的局面，这种体制容易导致国有产权中的所有权、处置权部门化、单位化和个人化。

因为多头管理，国有产权交易运作主要靠领导者个人和部门（单位）之间的协调，使国有产权中的所有权和处置权落到部门（单位）和领导者个人手中，而个别领导者和部门（单位）往往为了追求部门（单位）利益或个人政绩无原则地“降门槛、减价格、让空间”。

同时，也容易与其他利益主体勾结，寻租设租、暗箱操作，最终导致“利益私人化、债务社会化”。

法规制度不完善。

与飞速发展的产权交易相比，相关的法规制度明显存在两大缺陷。

一是“空间”上分散。

产权交易的政策性非常强，需要政府从政策上、法律上给予其明确统一的定义，但产权交易立法标准至今全国没有统一，加上各地的产权交易市场发育很不平衡，有关产权交易的法规政策都是各自为政。

三是体系上混乱。

由于参与交易并制定政策的政府和各部门主体众多，都按照自己的标准出台政策文件，导致相互之间“撞车”的现象时有发生。

交易监督缺位。

在监督对象上，一些地方过多地考虑了对国有资产经营者的监督，而忽视了对行使出资者职权的国有资产管理部门和行业主管部门的监督。

经常出现国有资产管理部门和主管部门做出决策，却由经营者承担责任的情况，使得产权交易决策的内部监督形同虚设，出了问题无人负责。

在监督手段上，多“结果监督”而少“过
程监督”，常常是等交易完成后对交易结果审查一番了事，事前基本没有监督、事中基本缺乏监督；多“内部监督”而少“外部监督”，一些地方以保守秘密、保持稳定为借口，夸大国资管理、交易、经营机构之间的内部牵制作用，排斥纪检监察、社会舆论等外部监督；多“审批管理”而少“责任追究”，一些政府和有关部门往往既参与交易过程又行使交易监管，以审批管理代替监督，致使责任不清，无法实施责任追究。

组织体系不顺。

我国产权交易的组织体系大体由国资委、产权交易中心、产权交易市场三部分组成。

一是一些地方国资监管机构有重“管理”轻“监督”的倾向，在实际运作过程中，用于“管理”方面的精力远大于用于“监督”方面的精力。

二是产权交易中心的定性不明，往往同时担负管理和服务两项职能，这种由产权交易机构提供“一条龙”综合服务的做法，在初期有一定的作用，但长远来说并不规范，容易出现内幕交易等违纪违规现象。

三是产权交易市场的资源不通。

各地的产权交易市场很大程度上是某一个地方较封闭的交易平台，各地方
政府对该市场的管理和监督没有一个相同的体制和统一的办法，有些地方疏于监督与管理，市场运作存在着相当程度的盲目性和无序性。

中介机构管理无序。

由于产权交易市场的不规范、不统一，很多地方对国有产权交易的管理还是沿用层层行政审批的老模式，而掌管审批的行政部门了解情况有限，无法对众多中介机构实施有效管理，加上我国中介机构多数依附、派生于行政部门，中介机构往往不是靠诚信和资质而是靠关系招揽业务，使中介机构之间形成了一种无序竞争。

中介机构的业务，如资产评估等，程序复杂、专业技术难度大，而社会上真正符合资质要求的中介机构甚少，业务人才缺乏，所以办理产权交易业务过程中主观随意性较大，加上中介机构对业务后果基本没有责任牵制，给腐败分子内外勾结、中饱私囊提供了可乘之机，极易造成国有资产流失，使国有产权交易中的风险提高。

治理对策
产权制度明晰化。

加快产权交易的法制化进程，建立一套明晰完整的产权制度体系。

一方面应尽快制定一部规范化、权威性的适应市场经济发展要求的《产权交易法》，以此为基础，建立和完善引导企业规范改制和变更产权的一系列法令法规。

地方和部门要根据统一规范的国家法令法规，清理和规范“政策法”、“实践法”及已经出台的地方和部门规章制度，并结合实际，在不与上位法相抵触的基础上制定切实可行的实施细则。

另一方面针对国有资产转让、产权改革的过程，注重通过司法程序和可诉性的手段来加强对国有资产的保护，减少公共规则对产权交易的限制，从法制上加强国有资产监督机制，明确相关行为人在资产管理中的经济责任和法律责任，以制度规范操作过程，控制国有产权交易的每一个具体环节。

产权转让规范化。

防范国有产权交易的暗箱操作，降低资产流失的风险，必须规范操作程序，严把“十关”。

一是把好决策程序关。

制定和完善规范的产权交易决策程序，在科学系统论证基础上实施民主决策，决策过程和结果要公开，接受广泛监督。

二是把好资产界定关。

重点解决关联资产、权属关系不清的资产问题，谨慎鉴定、剥离不良资产。

三是把好清产核资关。

国有资产管理部门对清查过程进行督导检查，对价值较大或反映有问题的资产，派专人现场蹲点指导，以保证清查质量。

清查结果要经过中介机构的检验鉴定和审核。

国资管理部门、资产经营单位、审定中介机构要相互牵制，对资产清查结果共同负连带责任。

四是把好资产报损核销关。

“少核销、多挂账、慎剥离”，对确系损失的要认真鉴定，并对审查报损证据建立“账销案存”制度。

五是把好资产评估关。

一方面慎重选择资信良好的中介机构，能招标的公开招标；另一方面在不干预中介评估正常工作的前提下，监督审查其评估程序的执行情况，核准评估报告和评估结果，杜绝“漏评”、“少评”和“私评”。

六是把好审计关。

把对评估报告、评估结果的审计和对法定代表人的任期经济责任审计结合起来，先审计再离任。

七是把好财务管理关。

加强经营管理风险的财务防范措施，尤其对突击花钱、私分财物、擅自提高清理经费、变相处理资产的，从严处理。

八是把好“三类资产”的鉴定处置关。

建立专门的
资产调剂处置机构，加大对不良资产的管理盘活力度，拓展“三类资产”的调剂利用空间和范围，充分发挥其潜在使用价值。

九是把好资产交接关。

对移交记录、资金流向、债权债务和重要文件档案、技术资料，分别实施专人专项管理，防止资产资料毁损外流。

十是把好国有资本运营监督关。

重点是做好企业改制重组完成后的国有资产监管，尤其是当被改制企业经营情况不良时，能够及时发现并采取措施，控制经营情况进一步恶化，防止国有资产在企业经营管理过程中缩水流失。

产权交易市场化。

一是加强对产权交易管理机构的管理。

在机构设置上，打破部门利益格局。

政府部门之间做好分工协调，通过法律明确其在产权交易过程中各自的权力边界、责任边界、利益边界，既不“缺位”又不“越位”；国有资产管理机构注意转换职能，承担好所有者职能和社会经济管理职能。

二是加强对产权交易运作机构的管理。

对已经成立的交易所进行清理、重组、整合，职能上管理和服务严格分开，并限定在两个方面：资格认证，即代表国资委对卖家和买家的基本资格进行认证；交易报批，即根据国资委的要求同买方、卖方及其各自的中介机构进行协调，协助他们准备相关的报批材料和报批手续。

三是加强对产权交易中介机构的管理。

明确专门部门对产权交易中介机构实施管理和监督，建立“政府监管、市场化运作、企业化经营”的体制，保证中介机构行为的公开、公正、公平、中立原则。

同时，建立同业公会，加强自律性监管及其对防范风险的作用。

对中介机构弄虚作假、以权谋私、玩忽职守、损害交易双方的违法行为严肃查处。

交易运作公开化。

首先，按规定进入公开市场条件下的交易机构进行交易，以市场价格为标准，遵循公开、公平、公正的原则，采用“招、拍、议”的方式完成改制或产权转让。

其次，按规定公告交易信息，遵循“三保证”的原则，尽可能保证所有感兴趣的投资者都知道信息、保证潜在的买主都能获得充分的信息来评估国有产权的实际价值、保证对若干个相互竞争的买主一视同仁。

第三，保证全部操作过程的民主和透明，接受各方监督，广泛听取职工和相关利益者意见，
做到民主决策。

明确决策责任，对国有产权交易不按程序决策、不按权限报批、不规范决策的进行责任追究。

监督制约严密化。

在监督方式上，实现“三个转向”，即从盲目的被动监督向有目的的主动监督转向、从无系统的单体监督向形成体系的整合监督转向、从不经常的结果监督向经常性的全过程监督转向。

在监督主体上，依次构建
国有产权经营者自身和职工群众实施的自律监督、产权交易运作机构和中介机构实施的牵制监督、国资管理部门和行业主管部门实施的管理监督、政府和各有关部门实施的法律监督、纪检监察机关实施的专门监督、广大群众和舆论媒体实施的民主监督等六大层次的立体化监督体系，相互之间形成合力，共同发挥作用。

在监督客体上，重点监督“权力相关者”，即参与政策规划、方案制订的主要人员；“利益相关者”，即潜在的国有资产受让者或相关受益者。

在监督环节上，全方位地控制好产权变更的每一个细节和过程，做到监控连续无疏漏，注意监督信息交流畅通。

在监督手段上，注意做到既不能违法侵犯被监督者的合法权益，又要善于运用法律武器和舆论的力量进行有效的监督，不断加大对贪污腐败分子的打击力度，从最直接的角度强化监督效果。