村级治理的变迁、困境与出路

思想战线2020年第4期第46特No.4,2020Vol.46
村级治理的变迁、困境与出路
贺雪峰
摘要：当前，农村村级治理中普遍出现了严重的形式主义，村干部的主要工作变成了应付上级检查和填报表格。

其中的原因是，随着国家资源的下乡，为了保证下乡国家资源使用过程的安全高效，国家权力以检查、监督、规范、程序的方式随之下乡。

国家权力下乡、村级治理规范化和行政化，导致了村级治理难以应对细小琐碎的农村公共事务，难以满足农民自下而上的多样化需求。

而解决问题的有效办法，只能是农民组织能力的提升。

将农民组织起来是当前时期乡村治理的中心任务。

关键词：村级治理；形式主义；资源下乡；农民组织
中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1001-778X（2020）04-0129-08
当前，中国农村村级治理中出现了严重的形式主义问题，村干部的主要工作不是解决涉及农民群众切身利益的各种问题，而是应付检查，填报表格，办事留痕。

有村干部讲，他们80%以上的精力都是在应付上级的各种形式化要求，只有20%的精力和时间在做群众工作。

村干部作为不脱产的最为基层的干部，其身份实际上并不是干部而是农民，他们没有工资,只是拿误工补贴。

村干部的主要工作是做农民群众的工作，解决农村各种细小琐碎的问题，他们的工作是党和国家农村工作的“最后一公里”，上传下达，十分的基础且重要。

因此，村庄工作必须抓实，且主要通过接触农民群众来实施，为农民群众解决涉及他们切身利益的各种细小琐碎问题。

然而，实际情况并非如此。

由此，本文拟就当前村级治理中为何会出现形式主义泛滥问题进行讨论。

一、村级治理的变迁
近代以来，为完成中国国家现代化的任务，国家权力向下渗透，开始建立比较完整的村级组织。

近代以来的村级组织或村级治理要同时完成两大主要任务：一是协助完成国家任务，主要是汲取资源的任务；二是维持农村基本生产生活秩序，服务农民生产生活。

不同时期的村级治理重点有所差异。

在人民公社时期，通过“三级所有、队为基础”且政社合一的体制，国家将农民高度组织起来，同时完成以上两个主要任务。

一方面，人民公社实施集体生产集体分配，农业生产被纳入统购统销，国家通过工农产品价格剪刀差，将大量农村资源汲取为工业化原始资本。

人民公社通过工分制巧妙地解决了农民集体行动的困境，将农村剩余劳动力转化成为各项公共事业的建设者，比如农田基本水利建设、水库道路建设。

且通过诸如民办教师、赤脚医生、毛泽东思想宣传队的形式，为农民提供了大量文化、教育、医疗公共品。

进言之，人民公社主要依靠农民自己的力量提高了农民的福利水平。

人民公社将一家一户的小农组织起来，以生产队来代替过去千年农业以家庭为单位的经营模式。

由此，人民公社既是行政组织又是经济组织，一身二任，其最大优势是通过扩大组织规模来提高组织强度，克服了个体农户普遍存在的集体行动困境，从而实现“人多好办事”。

而人民公
基金项目：国家社会科学基金重点项目"村庄治理现代化的区域差异研究”阶段性成果（18ASH002）
作者简介：贺雪峰，武汉大学社会学院教授、教育部长江学者特聘教授（湖北武汉，430072）o
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社的最大困境在于，超出农户家庭的农业生产组织方式，难以调动农户生产积极性，①越到人民公社后期，农民生产积极性越低，农业生产中的磨洋工越普遍，农业生产效率也越低。

鉴于人民公社的这一固有弊病，1980年，全国农村普遍实行了分田到户，农户重新获得了农业生产经营自主权，人民公社解体，政社分开。

分田到户以后，农民的农业生产积极性被焕发了出来，农业得到持续发展。

而一旦农民的农业生产积极性释放完毕，农业生产就会重新进入到瓶颈期。

进入20世纪90年代，之前人民公社时期建设的农业基础设施开始变得破败，人民公社解体以后，再将农民组织起来的成本很高、难度很大，向农民收取税费、提取资源也不再可能借助统购统销手段。

虽然分田到户时说农户“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，给了农户农业剩余索取权，但实际上农户可以剩下的往往比较少，他们可能只愿交够国家的，而不愿留足集体的。

因此，为了建设公共事业，集体就要借农民“交够国家的”来搭车收费。

农户如果不愿交税费，国家就必须强制收取税费，因为一户不交，其他农户就会效仿。

而国家强制收取税费离不开村干部协助，在几乎没有特别好处的情况下，村干部不愿意冒得罪村民的风险来协税。

在这样的情况下，国家为了收取税费就倾向允许村干部搭车收费（从农民缴纳税费中提成）来完成任务，结果导致村庄狠人来当村干部，借协税谋取个人好处。

在农村人多地少、农业收益有限而国家仍要从农村提取资源服务于中国现代化事业时，仅仅有农民生产经营自主权显然是不够的，因为一旦农业收入进入农民口袋，再让农民交出来就不是那么容易的事情了。

20世纪90年代，国家为了从农民那里提取资源而产生了严重的三农问题,核心就是农民负担过重和干群关系紧张。

农民负担的相当一部分（村提留、义务工和积累工等）是用于建设农民生产生活所必须的基础设施，是为农民提供公共服务的。

简单地说，分田到户以后，村级组织要完成维护农村基本生产生活秩序，以及国家任务（如收粮派款、刮宫引产）中的任何一项都很困难。

只不过借完成国家税费任务的便车，可以提取相当部分的公共资源来为农民提供生产生活基本服务。

比如，集体灌溉一般还是可以组织得起来的，农村共同生产费也基本上还是可以收取的，“两工”义务也大都是可以完成的。

也是因此，农业生产基本秩序还是可以保持的。

进入21世纪后，农业税收对于国家重要性已可有可无，而以农民负担过重为主要表现的三农问题却越来越严重。

由此，国家进行了农村税费改革，并在2006年取消了农业税和各种专门针对农民的收费。

国家不再向农民收取税费，又取消了三提五统，取消了“两工”义务，如此一来，农村公共事业建设经费也只剩下一个来源途径，即“改革村提留征收使用办法。

村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。

对村内一事一议的集体生产公益事业筹资,实行上限控制”。

②
问题是，由村民大会民主讨论决定筹集一事一议经费时，如果有村民不愿意出钱，村集体几乎毫无强制力。

“一事一议”筹资建设农村公共事业难以落地。

从全国来看，只有很少地区真正落实了“一事一议”。

农村税费改革以来，几乎不再可能通过向农民收费来进行公共事业建设。

自国家开始农村税费改革到取消农业税后的一个时期，国家不断减轻并最终取消了农民负担，历经千年的农业税就此终结。

同时，因为不再有能力从农民那里提取用于公共事业建设的资源（资金和“两工”），农村基本公共品供给严重不足，农民基本生产生活秩序难以维系。

也就是说，进入21世纪之初，国家既不再向农民收取税费，也不再负责农村公共事业建设。

村级组织前述两项主要任务都被取消了。

国家试图通过无为而治来缓解三农问题，或者说国家似乎准备放弃农村，村干部也只能无所作为了。

①郭瑞萍：《人民公社缘起的制度经济学解释一从农村公共产品供给制度变迁的角度》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）2005年第6期。

②《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号）
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结果，农村很快就产生了新问题，关键就是农村基本公共品供给不足，影响了农村基本生产生活秩序。

农村的各种矛盾得不到及时解决，农民以求助的形式上访，三农问题换了一种形式继续存在。

而与取消农业税几乎同时发生的是，农村劳动力大规模进城，农村出现了空心化，农业似乎也有了问题。

农业是国计民生的基础，只能加强而不能出现任何问题。

2006年，国家开始提出社会主义新农村建设战略，并开始向农村进行大规模转移支付，其中一项为农业综合补贴，以保 证农民的种粮积极性。

同时开始推行农村公益事业奖补政策，“探索建立农村公益事业建设新机制，支持建立村级公益事业建设一事一议财政奖补试点”，①到2011年，一事一议财政奖补工作在全国全面推开，确立了村级公共品供给的新机制。

财政奖补也存在问题，财政奖补是建立在一事一议筹资基础上的，但事实上全国绝大多数村庄并未开展一事一议。

为了获得上级财政奖补资金，集体经济实力雄厚的村庄通过村集体投入来获得奖补，结果导致越富裕村庄越是可以获得奖补资金。

有一些村庄为了获得奖补资金，通过借债来投入建设，由此造成新的村级债务。

实际上，进入21世纪以来，国家不仅取消了农业税，而且越来越大力度地向农村进行转移支付。

转移支付主要有两种方式，一种是直接发到农户的“一卡通”资金，比如农业综合补贴、低保、基本医疗保险、基本养老保险，以及多种扶贫资金。

另外一种是通过项目制进行的转移支付。

绝大多数惠农资金是由中央各涉农部办委局通过条条向农村转移、通过项目制来落地的。

项目制通过将公共财政资金“专项化”，保证了惠农资源用于三农而不被挪用。

项目制的问题是,自上而下项目决策与农民自下而上公共品需求偏好缺少对接。

尤其是中国农村情况千差万别，农村公共事业的标准化程度很低，自上而下项目资源往往不能发挥有效作用。

2013年之后，国家 进一步加大了向农村转移资源的力度。

当前时期，国家向农村转移了大量且越来越多的资源，这些资源能否被有效利用，为农民提供良好的生产生活条件，维系最好的农村秩序，乃至于消灭贫困，振兴乡村，就成为了乡村治理中的关键方面。

也正是在这样的背景下，村级治理出现了新的不同于以往的问题。

二、资源下乡时期的村级治理
当前时期，村级治理最基本的背景是大量国家资源下乡。

资源下乡的形式很多，大体上有以下若干种：(1)前述“一卡通”到户的项目，最典型的是农业综合补贴；(2)项目制，典型如小农水、国土整理项目、乡村道路建设；(3)虽然是“一卡通”到户却需要由村民评议的低保、危房改造项目；(4)农村精准扶贫项目；(5)农村公共服务项目，典型如农民办事不出村的党群服务中心建设；(6)一事一议奖补项目；(7)公共服务资金，典型如成都市为每个行政村每年配30-50万公服资金。

这是当前村级治理的基本背景，与过去村级治理主要是向农民收钱不同，现在主要是给农民分钱，通过使用国家资源来为农民提供生产生活秩序保障。

因此，要理解当前乡村治理的关键，就要理解国家资源下乡的问题。

与资源下乡的基本背景略有不同，当前国家虽不再从农村提取资源，但却有众多建设美丽乡村的意愿，因此才会有浙江全省持续数年的“三改一拆”“五水共治”“三边一化”等运动式治理，也有遍及全国的“清洁乡村”“农村改厕”“清洁饮水”运动。

这些工程很大程度上并非是农民自下而上的要求，而更多是自上而下推动的。

这也可以看作是另外一种类型的资源下乡。

在此，我们首先来看一看项目制落地的情况。

项目制是由国家涉农部委主持实施的专项工程，这些专项工程一般都按照规范程序，通过招标由专业公司工程队实施项目，项目实施一般与村干部和村民没有直接关系，只是项目落地时需要有村干部和村民配合。

这样自上而下的项目落地，且不说项目质量能否保证的问题，其本身的实施就面临两个难题：第一个难题是农村情况千
①《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施，促进农业发展农民增收的若干意见》(中发[2008]1号)
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差万别，自上而下的项目往往与农民实际需求有巨大差异，从而可能造成（实际上也已造成）普遍的项目偏差，国家花费无数财政资金建设的项目却无法产生出效益，甚至很多项目自建成以来就没有使用过。

第二个难题是项目制落地时的困难。

因为是国家项目，且是由外来工程队施工建设项目，项目落地要占用农民土地，要通过村庄道路运送渣土，并且在进行征地拆迁时，村庄钉子户可能借机会索要高额补偿，而项目是由国家出钱且由外来工程队施工的，钉子户索要高额补偿通常不会损害其他村民的利益，其他村民也更多地是围观。

在这样的情况下，工程队由于耗不起时间，就有可能满足钉子户无理要求。

一旦钉子户获得高额补偿，就会带动更多农户当钉子户索要补偿。

结果就是，国家在农村实施的项目越多，索要高额补偿的钉子户就越多。

国家会发现为农民做好事时，好事却不好做。

①要解决好事不好做的问题，必须有村干部来做工作、来应对、来善后。

在缺少村庄公共性的情况下，村干部做工作无法走群众路线，也就缺少可以依托的抓手与基本群众，国家因此要对村干部的善后能力进行考核。

清洁乡村，改厕运动，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要为农民创造良好的生产生活环境，为农民服务的。

但这种决策是自上而下做出的，且是运动式推进的，在这一运动治理过程中，村干部必须按时完成上级布置下来的任务，上级则对村干部完成任务情况进行考核。

本来是惠民工程，民生事业，到了对村干部考核时，似乎变成了国家从农村单向汲取资源。

其次，国家通过“一卡通”输入农村的资源相对安全。

如农业综合补贴基本上是按农户承包地面积给予补贴，因为农户承包面积是标准的，补贴也就相对没有争议。

不过，并非所有“一卡通”到户资源都无争议，因为有些资源到户要有条件，条件不达标时就要进行评议，评议就容易出现变通，出现矛盾，出现瞄准偏差。

典型的如农村低保。

按政策，凡是收入低于当地最低收入线的农户都可以获得低保。

问题是，农民收入很难准确计算。

在村庄熟人社会中，农户相对收入的高低，村民一般都是很清楚的，因此，农村低保要经过村民评议。

只要评议就有人为性，就可能变成村干部操纵低保评议。

也是因此，自2008年开始实行农村低保以后的很多年,都有各种“关系保”“维稳保”“治理保”，或将低保作为补贴送给村组干部，因为村组干部报酬太低了，②甚至出现“开豪车吃低保”这种不合理的现象。

这些低保乱象必然引发农民群众的严重不满，引发严重舆情。

对此，主要的解决办法是清查“关系保”，规定凡是村干部及家人都不得纳入低保，以及严格执行低保评议程序，强化低保审核，要求低保公示。

而真正让农村低保规范化的前提，则是大数据比对的广泛使用，即地方政府搜集农户收入与家庭财产的各方面数据，比如存款、大型农机、运营运车辆、营业执照、住房等信息。

一般来讲，收入低于当地最低生活线的农户家庭不可能有较高存款，也不可能有两套住房，更不可能有营运车辆等。

通过这种方式，所有申请农村低保的农户都被纳入到大数据比对，通常可以将那些假低保户排除；个别情况特殊的低保申请农户，因为只是个别特例，就可以个案处理。

这样低保制度的执行过程可以较为精确地标识出农户收入情况，形成标准化的判断，让农村低保政策的实施更加规范化。

再次，与农村低保制度类似但更加复杂的是农村精准扶贫。

精准扶贫强调精准到户到人，而造成贫困的原因很多，其中，贫困户主观不努力就是极为重要的一个因素，因此，扶贫很容易产生越扶越贫、越扶越懒的情况。

比如，谁是贫困户？因为懒而贫困的算不算贫困户？对于懒汉怎么帮扶？既然每户都要扶，要扶持懒汉，那么懒汉等靠要赖上扶贫干部怎么办，究竟是贫困户懒还是扶贫干部不得力？显然，精准扶贫还不只是如何甄别贫困户的问题，更要解决如何帮扶，如何将大量国家扶贫资源有效使用的问题。

当前，国家为每户贫困户提供5万元三年的贴息贷款,以让贫困户发展产业，但问题是，贫困户之所以贫困，往往就是因为缺少发展能力，他们用贷款发展产业，很可能的结果就是产业失败，不仅没脱贫而且还形成负债。

③地方政府因此会将本应
①参见贺雪峰《治村》，北京：北京大学出版社，2017年，第81~95页。

②耿羽：《错位分配：当前农村低保的实践状况》，《人口与经济》2012年第1期。

③毛安然，杨发祥：《深度贫困地区金融扶贫的政策设计与实践悖论》，《甘肃社会科学》2018年第5期
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给农户的贴息贷款转借给当地效益最好的公司，公司则按银行贷款利息每年给农户利息收入，相当于将政府贴息部分变成了贫困户的三年固定收入。

这样的资源转移只是给贫困户发了钱，并没有真正提高贫困户的发展能力，与扶贫宗旨不符，且国家贴息贷款面临收不回来的风险。

扶贫中还有更多的问题，比如教育扶贫、易地搬迁、光伏扶贫、村集体收入、医疗救助、基础设施建设以及危房改造等等，都涉及到自上而下的巨额国家资源投入，以及村干部分配资源、协助了解情况、调解关系等，这些都关乎国家资源的落地与效能发挥。

复次，国家向农村的资源投入，除一卡通到户资金、项目制资金以外，还有如成都市的每年为每个行政村投入30-50万元公共服务资金，以及如武汉市开始的为每个行政村提供5-10万元“党建经费”，以用于农村各项公共事业建设。

一句话就是，取消农业税以后，尤其是党的十八大以来，国家不仅不再向农村收取税费，而且将大量资源投入到农村，以为农民提供最好的生产生活秩序，建设美丽乡村，实现乡村振兴。

除了投入资源，国家还提出了各种规划，国家推进清洁乡村运动，改厕运动，清洁饮水运动。

中央还提出要逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服体系。

问题是，农村相对偏远，且人口密度比较低，公共事务比较少，正规的国家行政事业机关很难直接进入到农村为农民提供公共服务，这些行政事业机关的事务要通过村干部代办。

因此在村一级，全国农村普遍以村部为基础建立了党群服务中心，甚至有些地方为了建党群服务中心而合村并组，然后建一个规模较大的新村部、新党群服务中心，为群众提供各种代办服务。

而村一级建党群服务中心，就必须要有人值班坐班，就要按时上下班，就要规范化、正规化，村干部就要脱产工作。

同时，与国家资源下乡相伴随的必然是国家要求的下乡。

在巨额国家资源下乡的背景下，如何保证资源安全和有效使用就成为了国家的首要关切，与资源使用有关的规范因此与资源同时下乡。

资源下乡与村干部关系十分密切，一方面涉及到如何使用资源的规范，一方面要为国家资源落地提供支持与便利。

相应地，国家对下乡资源安全有效使用的关切就变成了规范下乡、程序下乡、标准下乡，也必然变成监督下乡、检查下乡、处罚下乡。

这样一来，在最近10年的时间里,伴随国家资源下乡的是国家权力向乡村的全面渗透，尤其是村干部完全被纳入到了国家权力体系，村级治理中心任务不再是协助国家从农村提取资源、为农民提供生产生活秩序，而是完全围绕国家资源下乡来进行。

甚至可以说，中国的乡村社会第一次不再主要依靠内生力量维持秩序,以保证农民生产生活基本条件，而是由国家来统一提供秩序，村干部工作或村级治理主要围绕国家资源下乡的工作展开。

一直以来，中国乡村社会基本秩序主要是靠乡村社会内部力量解决，农民通过自己的努力建设自己的美好公共生活，国家只是从旁协助，现在则变成了国家直接建设乡村，村干部在一旁协助国家进行建设。

表现在村干部身上，就是村干部不仅脱产化了，而且村干部百分之90%的工作都是围绕上级要求展开，且村干部的工作绩效也都是由上级来考评。

村干部不再是农民的当家人，而只是国家在村庄的代理人了。

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三、村级治理中的困境
伴随大量国家资源下乡，会有越来越多的规范、程序、标准、检查、考评下乡，这是必然的。

问题是，当前中国农村地域广大，不同区域间差异巨大，且与城市不同，农村具有极其多样化的基础设施和公共服务需求，难以实施标准化供给，加之农民居住分散，公共服务一般都很难达到标准化要求的最低密度。

也正是因此，传统乡村治理中，村干部一般都是具体事情具体处理，是实质治理、一事一议，是因事因人而异进行针对性的治理。

这种治理是熟人社会中既针对事又针对人的治理，是特殊化的治理。

通常要做群众工作，走群众路线，动员群众，形成积极分子，孤立消极分子等。

然而现在村级治理的问题是，因为全国不同地区的农村情况千差万别，而国家为了保证资源①贺雪峰：《行政还是自治：村级治理向何处去》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2019年第6期
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