度中国中小城科学发展评价体系研究报告报告

中小城市科学发展评价以科学发展观为指导，回答了“什么是科学发展”、“怎样科学发展”的问题，对中小城市科学发展水平进行评价，其目的在于：
第一，引导中小城市树立科学的政绩观。

坚定以人为本的科学发展理念，增强资源节约和环境保护意识，大力保障和改善民生，不断提高自主创新能力，加快统筹城乡发展，积极探索科学发展新路径，坚持不懈地走全面、协调、可持续发展之路。

第二，为决策部门提供参考。

本评价以客观数据为基础，对中小城市的发展状态和发展水平进行动态监测，力图客观公正，评价结果可以供有关决策部门参考。

第三，树立科学发展典型。

本评价每年进行一次，通过数据对比和案例分析，发现当年的科学发展典型，供其他地区学习和借鉴。

第四，为中小城市加快资源节约型、环境友好型城市建设，为挖掘城市投资潜力、提升城市整体实力，提高区域带动能力提供科学依据。

各中小城市通过参与测评活动，对照评价指标体系，通过与不同城市之间的比较，能够发现自身不足，对于明确城市发展方向和制定城市发展战略有很强的导向作用。

第五，要把科学发展观落到实处，只有理念和宣传远远不够，必须通过建立一套体现科学发展观要求的、具有可操作性的综合评价体系来涵盖和反映科学发展观的内涵和要求，以便中小城市在实践中有所遵循。

二、中小城市的概念和地位
<一）中小城市的概念和范围
1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定，中等城市是指市区和近郊区非农业人
口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。

20多年来，中国城市飞速发展，原有的标准已经不能适应新的形势，主要体现在两个方面：一是城乡人口流动频繁，农业人口、非农人口之间的界限模糊化，以非农人口规模为标准划分大中小城市不合时宜。

一般来说，将市区常住人口数量作为衡量城市大小的标准更为合理。

二是城市人口规模迅速膨胀，许多县级城市<包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇）的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值，按照原有标准衡量，有的已经迈进了大城市的行列。

因此，对原有标准进行调整势在必行。

依据中国城市人口规模现状，较为合理的划分标准是：市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1000万的为特大城市，1 000万以上的为巨型城市。

中小城市包括中等城市和小城市，依据上述标准，实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。

需要注意的是，此处所指的中小城市，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。

截至2018年底，中国有建制市657个，其中地级以上284个，县级建制市369个。

在284个地级以上城市中，162个城市属于中小城市，占比56%。

369个县级建制市中，除了极个别发达城市的市区人口接近或略超过百万之外，多数建制市市区人口在数万至数十万之间。

由于县级建制市市区人口缺乏统一权威的统计数据，为便于分析和研究问题，可以将全部县级建制市归属为中小城市。

此外，全国有48个地级区划、1627个县级行政区划<含县、自治县、旗、特区、林区）并非建制市，但这些地区<州、盟）、县<自治旗县、旗、特区、林区）的中心城镇，也已经聚集了相当规模的人口，在基础设施、公共服务等方面与建制市的市区较为接近，中心城
镇居民享受着城市化的生活方式。

因此，这些中心城镇，也可以归属于中小城市。

<二）中小城市是中国经济社会发展的重要支撑
中小城市是推动国民经济发展的有生力量。

在现代经济体系中，大城市、特大城市和超大城市凭借强大的行政控制能力、立体化的交通枢纽地位和更为完善的基础设施等环境条件，发挥着中枢调控作用。

但是，中小城市的作用也举足轻重。

中小城市往往作为配套基地和服务基地发挥作用，一个大城市，需要数个甚至数十个中小城市为之服务。

近年来，众多中小城市抓住超大城市产业转移的机遇，因地制宜加快发展，许多中小城市的发展速度已经超过了全国平均水平，还涌现出了昆山市、双流县、邹平县、长沙县、海城市、肇东市、慈溪市、宁国市、迁安市等一批明星城市。

中小城市是城市与乡村联系的重要环节，是城乡统筹发展的战略支点。

中小城市的发展水平和辐射带动能力，直接决定和制约着乡村的发展能力和发展速度。

中小城市发展得好，工业反哺农业、城市反哺乡村的方针才能得到贯彻，各项支农、惠农政策才能落到实处。

一个发达的中小城市，能提供更多就业增收机会，周边地区还可以通过原料供应、配套服务等方式分享其发展红利，往往能带动一大片农村区域的发展。

从这个意义上说，要统筹城乡发展，就必须重视中小城市的发展，并在增强中小城市实力的基础上，通过交通、通讯等基础设施建设和社保、医疗等公共服务均等化，提高城乡融合程度，推动一体化发展。

中小城市是展示城市文明、防范现代城市病、建设和谐城市的最佳实践区。

城市是现代物质文明和精神文明的重要载体，城市文明往往是一个国家或地区发展水平的表征。

充足而又多样化的物质世界、便捷舒适的生活、多元文化的交融汇合，构成了一幅绚丽多彩的城市画卷。

但大城市、特大城市的存在和膨胀，却不断挑战着城市规划者和建设者智慧的极限，基础设施的供给往往滞后于城市人口的快速增长，往往容易引发一系列矛盾，出现环境污染、交通拥堵、治安恶化等一系列问题。

与此相对应，中小城市可以为居民提供相对较为丰富的物质供给和较为完善的基础设施，中小城市的居民也可以感受便捷舒适、丰富多彩的物质和文化生活。

同时，由于城市规模相对较小，中小城市发展过程中的社会问题和环境问题往往相对简单，现代城市规划和城市管理的技术、方法可以较为从容地应对。

从这个意义上说，中小城市是建设现代化和谐城市的最佳实践区。

中小城市是城市化的主要战场。

改革开放30年以来，中国城市化进程明显加速，几乎是世界城市化同期进程速度的两倍，但是，与世界发达国家相比，中国城市化程度总体上仍然比较落后。

2000年～2018年，我国城镇化率由36.2%提高至51.3%。

其中，中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平，仅为33.9%。

中国社会科学院城市发展与环境研究所有关专家预测，“十二五”期间，我国将进入城镇化与城市发展双重转型阶段，预计城镇化率年均提高0.8～1个百分点，到2018年达到55%，到2030年将达到65%左右。

但由于户籍、社保、就业、入学等一系列现实制约的存在，城市化质量较低，城市化的进一步加速发展受到严重制约。

与大城市相比，中小城市人口压力相对较小，在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。

未来20年内，中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。

三、评价对象和数据来源
本研究的评价对象原则上界定为中小城市。

但考虑到中国特殊的经济政治体制和行政区划
，评价对象作如下调整：
第一，考虑到现行中国统计体系，基本上是以行政区划为基本统计单元，缺乏真正意义上的城市统计。

因此，研究过程中，本文的评价对象在中小城市的基础上扩展至以该城市为核心的行政区域；
第二，考虑行政级别对城市发展产生重要影响，不同级别的城市、行政区划不具可比性，本研究的评价对象剔除了地级以上城市以及未成为建制市的地级行政区划；
第三，考虑到部分县级行政区划，尽管已经调整为市辖区，但由于远离中心城区，在经济社会发展中仍然相对独立，因此，本研究将远离中心城市的市辖区也纳入评价范围，对市辖区的综合实力进行了评价。

如何判断哪些市辖区远离市中心？本研究采取的甄别方法是：市辖区内含有乡镇时，视为相对独立发展的市辖区。

同时，本研究在对市辖区进行评价时，剔除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市的市辖区。

综上所述，本研究的评价对象界定为：县级市、县以及空间相对独立的市辖区。

数据来源：课题组以国家统计局公布的县市500强和各省发展态势较好的部分县市作为发放基本情况调查问卷的范围，以回收问卷的县市作为评价样本。

数据来源包括：2018年各省市区统计年鉴；2018年各县市区统计资料；2018年各县市区统计公报；各县市区统计部门提供的其他数据。

四、评价体系及测评结果
依据科学发展观的要求，本研究构建了中小城市科学发展指数。

同时，为了反映中小城市在两型社会建设、区域带动力等方面的成就，以及中小城市的投资潜力，本研究依次还建立了节约型城市指数、投资潜力指数和区域带动力指数。

此外，考虑到相对独立的市辖区
，一方面具备中小城市的某些特征，另一方面在空间上与市区距离较近，与一般的中小城市存在一定差异，因此，本研究这些市辖区单独归类，对其发展状况进行了评价。

<一）科学发展指数
中小城市的科学发展指数，就是反映中小城市贯彻和落实科学发展观水平的总体指数。

它包括单个城市的科学发展指数和中小城市的总体科学发展指数两个方面。

城市科学发展水平，包括在经济、社会、民生、环境、基础设施、科技、文教等各个领域的综合发展状况和发展能力。

本研究力图从科学发展观的内涵出发，依据“全面、协调、可持续”的要求，重新审视中小城市发展状态。

经济发展水平和发展能力是决定城市发展水平的首要因素，但随着经济实力的增强，社会、环境等其他因素权重上升，也应当在城市发展水平评价中占有越来越重要的地位。

一个城市的发展水平如何，不但要看它的总量规模有多大，更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。

以人为本，对城市政府而言，就是以绝大多数人的近期现实利益和长远根本利益为出发点和落脚点。

评价一届政府的“政绩”，不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快，更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展，人民群众是否得到实惠，人民群众是否“满意”。

本评价指标体系立足践行科学发展观，从经济发展、社会进步、环境友好和政府效率四个方面进行评价。

具体来说，科学发展水平评价指标体系包含以下四个方面：
①经济指标：科学发展观仍然强调以经济建设为中心，经济发展是其他各项事业的物质基础。

本部分包含“经济发展水平指数”和“经济发展质量指数”。

“经济发展水平指数”，主要反映地方经济发展水平和发展速度的快慢，用人均GDP、人均GDP增速、人均财政预算收
入等三个指标衡量。

“经济发展质量指数”主要反映经济发展所付出的代价大小，用万元GD P能耗、万元GDP水耗、亿元GDP生产安全事故死亡人数等三个指标衡量。

②社会指标：科学发展观，要求在推动经济加快发展的同时，更加注重社会发展。

本部分包含“人文发展指数”、
“居民生活水平指数”。

“人文发展指数”是衡量社会进步的长期指针，“居民生活水平指数”则是当前社会发展状态的反映。

“人文发展指数”主要反映人们的生活质量以及人口素质状况，用婴儿死亡率、人均预期寿命、劳动人口平均受教育年限、每百万人口拥有公共文化体育设施面积等4个指标衡量。

“居民生活水平指数”，从就业水平、收入水平、支出结构等3个方面衡量。

“就业乃民生之本”，可以用城镇登记失业率、城镇常住人口就业率两个指标衡量。

收入水平包括绝对水平和相对水平，可以用城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比、居民人均收入指数与人均GDP指数之比等指标衡量。

支出结构，反映人们的消费能力和消费水平，用恩格尔系数来衡量。

③环境指标：科学发展观要求在经济发展和社会进步的同时，关注发展所付出的环境代价。

本部分包含“环境质量指数”和“环境驱动指数”。

“环境质量指数”反映环境质量的好坏，可以用森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积、城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、集中式饮用水源水质达标率、水环境功能区水质达标率等指标衡量。

“环境驱动指数”反映环境质量变化的驱动因素，可以用生活污水排放达标率、生活垃圾无害化处理率、工业“三废”排放达标率、环保投入占GDP比重等指标来衡量。

④政府效率指标：在关注城市发展状态的同时，课题组认为，还应当对政府效率进行考察。

城市运行效率以及公众对城市运行效率的满意度，不但关系到城市形象和城市竞争力，也关系到城市的长远发展。

本部分包含“政府行为规范化指数”、“行政审批效率指数”。

“政
府行为规范化指数”反映政府行为的规范化程度，可以用非税收入占财政收入的比重等指标衡量。

“行政审批效率指数”衡量政府的办事效率，可以用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标衡量。

2018年，中国中小城市科学发展指数为68.1，与2018年相比提高了1.1。

尽管深受全球经济动荡和宏观环境变化的影响，但中小城市的经济发展和民生事业仍然取得了重大进展。

经济发展与社会进步一道，是中小城市科学发展水平提升的最主要驱动力。

分区域情况看，东部地区仍然表现最好。

东部地区的中小城市科学发展指数达到了74.8,领先于东北地区、中部地区和西部地区<分别为64.3、66.9、63.2）。

值得注意的是，中部地区科学发展水平指数提高最快<提高了1.8个百分点），东部地区科学发展水平指数提高较慢<仅提高了0.9个百分点）。

在综合实力百强县<科学发展百强县）中，东部地区占据了59席，中部、西部和东北分别
占16、13和12席。

一方面，江苏和浙江两省在这份名单中的表现最为抢眼，江苏省在百强中占据17席，浙江省占据13席。

这表明，江苏和浙江在县域经济发展方面走在了全国前列。

另一方面，中小综合实力百强县<科学发展百强县）分布较广，江苏、浙江、广东、山东、安徽、河南、广西、四川、新疆、内蒙古等20个省市自治区均有县市入选。

江苏省昆山市连续八年稳居中国中小城市综合实力百强县<科学发展百强县）第一名。

湖南省长沙县、四川省双流县、辽宁省海城市继续稳居中部地区第一名、西部地区第一名和东北地区第一名。

<二）节约指数<两型社会发展指数）
节约指数，就是反映中小城市在资源节约和环境友好方面建设成就的指数。

它包括单个城市的节约型城市指数和中小城市节约型城市建设的总体水平指数两个方面。

未来十五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是完成工业化和城市化快速发展阶段，人口继续增长、资源约束突出、环境压力加大是必须面对的现实挑战。

中小城市的资源消耗状况和环境保护水平，直接关系到“资源节约型、环境友好型社会”建设全局。

节约型城市应当满足以下基本条件：一是在经济和社会发展的各个方面合理利用各种资源；二是提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大经济效益和社会效益；三是生态环境得到有效保护，环境状况不断好转。

节约型城市建设应当从经济发展方式转变、产业结构和消费结构调整、节约型社会的体制机制建设和思想观念建设等方面入手。

本研究通过对中小城市在资源消耗、生态环境水平等方面的量化考察，分析影响节约型城市建设的主要因素，为国家制定相关政策提供依据。

节约型城市评价指标体系包含如下三方面指标：
①资源节约：由于城市之间产业<品）结构和消费结构及其对资源消耗影响的直接评价是困难的，依据市<县）统计数据可获取性，使用单位GDP的能源消耗和水资源消耗、新能
源占比以及资源回用状况来衡量中小城市的资源节约水平。

②要素产出：一定的要素投入产出水平越高，表明生产要素集约利用水平也比较高。

考虑到城市之间的可比性，此处主要衡量资本投入、土地投入、劳动力投入的产出水平等指标。

③环境友好：节约型城市应是有利于降低废弃物排放的生产和消费方式，推进人类对自然的开发和利用控制在生态环境可自我更新的范围之内。

此处采用城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、生活垃圾无害化处理率、水环境功能区水质达标率、集中式饮用水源水质达标率、森林覆盖率、生活垃圾无害化处理率、环保投入占GDP比重等几个指标来衡量城市环境质量。

2018年，中国中小城市两型指数为58.2，相比2018年提升了0.5。

对比2018年，提升最快的是要素产出水平。

尽管迫于保增长的压力，各地在资源环境节约和生态建设方面面临重大压力，但两型社会建设仍然取得了长足进步。

分区域来看，东部地区中小城市的两型指数已经达到了61.8，对比2018年提高了1.0，中部、西部和东北地区则分别为56.8、56.0和54.6，对比2018年分别提高了0.3、0.2和0.2。

东部地区在指数及指数增长速度方面，都走在全国前列。

在十佳“两型”中小城市中，东部地区占据了6席，中部占2席，西部和东北地区各占1席。

<三）投资潜力指数
投资潜力指数，主要用于表征城市吸纳投资的潜力，主要是指单个城市的投资潜力指数。

在中小城市发展的实践中，资金匮乏通常是最为重要的制约因素。

在社会主义市场经济条件下，由于资本的本性和投资主体的多元化，资本形成和积累的关键在于营造良好的投资环境。

因此，中小城市竞争的实质，不仅仅在于现实的经济实力的比拼，更在于投资潜力的较量。

如何通过整合城市各种资源，营造良好的城市投资环境，已经成为中小城市发展
过程中一个至关重要的课题。

投资潜力评价侧重于对蕴涵在区域这一综合体中的投资环境的营造和投资机会的发掘，努力引导区域发展方向，并对投资者决策提出建议。

投资潜力评价指标体系包含四方面指数：
①规模：城市能否提供充裕的经济活动空间、必要的市场及其配套条件，通常会对投资者的选择产生重要影响。

较大的城市规模，往往意味着更多的投资机会，更频繁的投资活动。

因此，规模应当作为衡量投资潜力的一个重要因子来看待。

人口、经济总量和建成区面积是规模的重要指标。

②基础条件：城市投资机会能否转化为对投资者的现实吸引力，城市投资潜力能否转化为真正的投资价值，很大程度上取决于城市基础设施、基础条件的完善程度和发展水平。

主要包括生态环境状况、劳动力素质、城乡信息化水平以及交通便捷程度等指标。

③创新能力：创新能力是投资潜力的重要体现。

新产品产值比重、人均企业数量、专利和商标数、上市公司数量、驰名商标和中国名牌数是创新能力的重要体现。

④政府效率：一个充满活力的城市，一定有一个阳光透明、精干高效的城市政府与之相适应。

此处主要用非税收入占比、行政审批效率等指标来衡量。

2018年中国中小城市投资潜力指数为79.8，与2018年相比略有提高。

中小城市的总体投资潜力，仍然处于较高水平，这表明中小城市仍然是投资者青睐的投资场所。

分区域情况看，东部地区潜力指数为82.8，虽然仍然在区域比较中处于优势，但优势已经有所减小，这主要是由于其成本优势的逐步丧失。

东部地区的优势，仍然体现在规模和创新能力两个方面，政府效率的优势也较为明显。

中部、西部和东北地区的中小城市，投资潜力指数分别由79.6、74.3和77.4上升至80.0、74.4和77.6。

中部地区投资潜力上升最为显著，成为投资环境改善最快的区域。

中部、西部和东北地区的中小城市投资潜力指数上升的主要原因包括
基础条件的改善和政府效率的提升等。

在最具投资潜力中小城市百强县中，东部占40席，中部、西部和东北分别占25席、23席和1 2席。

四川省双流县凭借其良好的区位条件和雄厚的产业基础，在投资潜力排名中跻身全国第四，成为西部地区最受投资者青睐的投资场所。

<四）区域带动力指数
区域带动力指数主要反映中小城市在带动周边区域发展、促进城乡一体化方面的贡献，主要是指单个城市的区域带动力指数。

对中小城市贯彻和落实科学发展观进行评价，不仅要着眼于城市<县域）内部的发展状况，也要着眼于城市对周边地区<城市、区、县）的带动作用大小。

然而，县级城市的区域带动力分析是一个相对复杂的问题，很难通过某一模型对全国范围内的中小城市区域带动力进行直观计算，甚至很难通过一个统一的指标体系进行比较。

自2008年开始，课题组尝试对中小城市的区域带动力进行评价。

对中小城市的带动能力进行评价，意在引导各级政府摆脱纯粹的“本位主义”意识，不仅要关注城市本身的发展，也要关注城市发展的各种“外溢”效应。

课题组采取的评价方法是：第一步，确定中小城市区域带动力的比较对象和比较范围。

县级城市数量众多，很难在全国范围内进行比较。

因此，中小城市区域带动力仅在省一级行政辖区内进行比较。

第二步，选取了对区域带动力具有代表意义的典型指标进行比较。

2018年，结合中国国情，考虑量化比较的要求，在吸纳专家意见的基础上，课题组从两个方面对部分中小城市的区域带动能力进行了评价和分析：。