基于公平视角对住房公积金制度的考察

基于公平视角对住房公积金制度的考察
张莉
【摘要】住房公积金制度不公问题日益凸显,通过公平视角的考察发现:住房公积金制度锄强扶弱,受惠群体不公平;肥瘦不均,缴存标准不公平;嫌贫爱富,使用机会不公平;劫贫济富,收益分配不公平.住房公积金制度已经严重偏离其设计初衷,加剧了社会不公,建议取消公积金制度.
【期刊名称】《吉林化工学院学报》
【年(卷),期】2015(032)009
【总页数】4页(P5-8)
【关键词】住房公积金制度;公积金改革;公平视角
【作者】张莉
【作者单位】吉林化工学院信息与控制工程学院,吉林吉林132022
【正文语种】中文
【中图分类】C913
住房公积金制度作为一项社会福利保障制度，其设计初衷是高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴，让普通职工特别是中低收入家庭买得起房、住得上房。

然而从十多年的实践来看，公积金制度虽然为改善城镇居民住房条件发挥了积极作用，但由于制度设计存在着先天不足，不公问题日益凸显。

一项社会制度的制定要考虑两点，一是能够化解社会问题;二是能够实现社会公平。

公平性是
制定社会制度时应必须遵循的首要原则。

通过公平视角的考察发现，住房公积金制度已经严重偏离其设计初衷，加剧了社会不公，建议取消公积金制度。

一、锄弱扶强，受惠群体不公平
公积金制度目前覆盖群体不公平，能够受惠的多半是机关事业单位和国有企业员工，没有能很好地惠及中低收入者，大部分私营、民营等非公有制企业一直没有建立住房公积金，某些效益不好的企业月缴存额只有几十元，特别是还没有覆盖到进城务工农民和自由职业者，公积金“锄弱扶强”性质明显。

按照住建部的统计数据，截至到2011年9月底，全国公积金缴存人数为9 100多万，其中6 000多万是政
府机关公务员和事业单位工作人员，再加上国有企业职工，说明强势群体占了绝大部分，中小企业、私营企业和外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小［1］。

中低收入群体是弱势群体，是最需要得到居住保障的，然而在公积金体系中，政府机关、事业单位和国有企业成了缴存的主体，很多中低收入者没有被纳入保障范围之内，对这部分人而言很不公平，引起了人们对公积金制度公正与否的强烈质疑。

以上海的数据为例，缴存公积金的职工人数1996年是441．15万，占职工总数
的97%，几乎覆盖至全部职工;2012年是487．58万，占职工总数的52%，仅占职工总人数一半。

另外还有大量的连“职工”都称不上的“个体从业人员”，他们的住房权益更加没有保障。

2012年上海包括职工人数在内所有就业人员为1 115．5万人，但缴存公积金的人数只占43．7%。

究其原因，在于制度的公平性
缺失、公信力下降。

住建部资料显示，截至2011年，城镇职工公积金缴存覆盖面约为78%，但主要集中在党政机关、事业单位和国有企业，而非公有制企业公积
金缴存的覆盖面仅为20%。

这意味着80%的非公有制企业职工未被公积金覆盖，因“所有制”身份不同而导致的新的“不公”正在形成，并有扩大之势。

二、肥瘦不均，缴存标准不公平
公积金的缴存是社会保障公平性的一种体现，然而公积金缴存差距却越来越大，缴
存背后的不公越来越明显，背离了公积金制度的设立初衷，成为社会分配不公的一个重要方面，影响着社会的和谐稳定。

从缴存比例来看，相关制度规定，“单位和职工住房公积金缴存比例，分别不低于职工上年度月平均工资的5%，原则上不超过12%”;“有条件的单位缴存比例不
超过20%”。

而在实际执行过程中，有些单位缴存比例最高达30%，是下限5%
的6倍，极其不合理。

从缴存基数来看，制度规定“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍”，“对缴存住房公积金确有困难的单位，可以降低缴存比例或者缓缴;待单位经济效
益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。

”这些缺少刚性的语言表述为一些单位钻制度空子留下了余地，导致公积金缴存差距十分悬殊。

资料显示，北京市公积金月缴纳额最高为9万元，最低仅90元，两者相差1 000倍［2］。

吉林省延边州
吉林烟草工业有限公司违规为包括高管团队在内的职工上缴高额公积金，所有高管公积金账户月均入账额超过1．4万元，最高者竟然高达18 018元，相当于当地
公务员或教师月工资总额的4～5倍。

5名高管共超额缴纳公积金233．83万元。

延边州公积金管理办法规定，职工和单位住房公积金缴存比例最高不得超过工资的20%，按照社会平均工资为3 073元计算，吉林烟草工业公司高管的月公积金突
破了当地最高上限20～30倍［3］。

内蒙古省级贫困县杭锦旗，2012年才从国
家级贫困县调整为省级贫困县，垄断企业供电公司违规为职工超额缴纳公积金，工资最高的领导月缴存额竟然达到15 530元，一位非领导岗位员工每月缴存额在
12 000元以上，令人乍舌，而当地职工公积金平均缴存水平不足1 000元。

根据国家有关规定计算，该供电公司个人和单位最高缴存额度分别不能高于2 006元，即总数不能超过4 012元。

兰州石化自2005年起单位为职工缴存公积金的比例提高到18%，个人只缴纳7%，而且，公积金缴存基数“上不封顶”。

从地区与行业来看，不同行业、不同企业间更是“肥瘦不均”，缴费差异十分悬殊，缴存比例差距最高达100倍。

人民日报在一篇报道中曾做过鲜明对比:在某大型企
业山西分部工作的杨娜，每月公积金单位缴存额高达16 950元;而在山西另一企业供职的吴晓明，每月个人缴存额仅为120元。

差距高达141倍。

国家审计署
2006年上半年以来在对1 986万人的公积金缴存情况审计后发现，10%缴存额高的职工月均缴存1 572元，10%缴存额低的职工月均缴存54元，两者相差28倍［4］。

结果导致收入越高者受益越大，收入越低者受益越小，“马太效应”出现。

数据显示，电力、银行、烟草、通信等垄断行业职工的月工资基数超过万元甚至高达四五万元，每月个人和单位缴存的公积金合计超过万元，超过其他行业职工的二三十倍之多。

公积金制度不仅没有缩小收入分配差距，反而加剧了分配不公，导致社会收入分配差距进一步扩大，公平性无从谈起。

三、嫌贫爱富，使用机会不公平
公积金采用强制缴存的方式，但缴存者的使用机会却是不均等的。

由于对贷款对象设立了贷款条件，需要考量其偿还能力与信用情况，结果导致真正需要解决和改善住房条件的中低收入家庭享受不到公积金贷款的好处，也很少提出公积金贷款申请。

而能够使用公积金贷款购房甚至将其用于投资收益的大部分是高收入人群。

世界银行的调查数据显示，2005年公积金个人贷款的44．9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人群，而排在缴存额后20%的低收入人群仅得到3．7%的贷款。

按照住建部的统计数据，截至2014年3月，全国实际缴存住房公积金职工达1．06亿人，累计向1 999万户家庭发放个人住房贷款，照此计算，贷款家庭占缴存职工
的比例仅为18．85%，虽然有一些家庭双职工都是缴存人，但公积金贷款人占比
较低已是不争的事实。

资料显示，在北京公积金贷款者中，家庭人均年收入2．4
万元以上的高收入人群占比为40%，家庭人均年收入1．2万元的中等偏上收入人群占比为34%，家庭人均年收入6 000～8 000元的中等偏下和低收入人群占比
仅为26%。

而广州市的资料显示，2013年广州市9%的贷款人使用了约80%的公积金余额，而80%的缴存人未能使用住房公积金［5］。

这意味着“穷人缴费，富人买房”的“嫌贫爱富”现象在现实生活中发生。

大多数中低收入人群成为公积金的“净缴存者”，用自己的低息住房储蓄，补贴高收入人群获得低息购房(甚至是购房投资)贷款，中低收入人群在公积金制度中没有得到丝毫的好处，反而受到高收入人群的盘剥。

四、劫贫济富，收益分配不公平
我国公积金制度采用“低存低贷”运行模式，在缓解缴存人的购房压力，降低缴存人购房成本的同时，也存在着“劫贫济富”、甚至是“劫贫济贫”的财富转移现象［6］，使公积金制度公平性再遭质疑。

公积金贷款买房固然能够减少购房人的成本，但随着房价的快速飙升，房价收入比趋于悬殊，公积金对职工购房提供的支撑力度也开始大幅下滑。

大部分中低收入职工付不起首付，没有足够的偿还能力申请贷款，实际上无法使用公积金购买住房。

由于没钱买不起房，但公积金又取不出来，结果就成了公积金的“净储户”，只能为别人提供贷款资金，还要承受低利率带来的损失。

按照现有的规定，公积金当年缴存结余按照活期存款利率计息，2014年为0．35%;上年结转部分按照3个月整存整取存款利率计息，大约在2～3%之间，收益低的可怜。

根据住建部的数据，过去10年职工个人公积金账户加权平均存款利率为1．89%，比同期平均 CPI低1．07个百分点。

根据全国住房公积金贷款资金平均使用率加权计算，2011年综合利率约为2．13%，同期CPI涨幅高达5．4%，相差3．27个百分点。

有关数据测算，2011年全国住房公积金综合收益率不足1%，这意味着缴存人的公积金每天都在贬值。

公积金沦为“穷人缴费，富人买房”的“劫贫济富”的工具，用多数买不起房的缴存人的钱帮助少数买得起房的缴存人买房，这样的制度设计很不公平。

公积金不仅“劫贫济富”(买不起房的人帮买得起房的人买房)，而且还“劫贫济贫”(帮助比自己更穷的人买房)。

2009年10月七部门发布的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》规定，可将50%以内的住房公
积金结余资金贷款支持保障性住房建设。

2010年住建部公布了28个试点城市，
宣布了133个试点项目，贷款额度为493亿元。

到2013年试点的城市上升到93个。

建设廉租房，解决低收入人群的住房问题，是政府的责任，却将其转嫁给买不起房的公积金的“净缴存者”，是典型的“劫贫济贫”［7］。

从公积金的性质来看，公积金是职工的个人财产，其增值收益应该归缴存人个人所有，并非统筹，而廉租房属于保障房中的纯公共品，建设保障房是重大民生工程，是政府的基本责任，一般民众并不需要承担帮助他人解决住房问题的责任，将住房公积金用于保障房建设，是明显的“划私为公”。

按照现有的规定政府出让土地收入应该拿出10%用
于保障房建设，财政部网站数据显示，2009年土地出让收入为1．42万亿，可用于保障房建设的只有1．5%。

政府不出钱，却使用公积金增值收益这部分职工的
私有财产去建设纯公共品本身就是侵权的，是不合适的，它侵犯了职工个人财产所有权。

五、建议
鉴于住房公积金制度公平性已经严重缺失，建议取消公积金制度，对职工住房实行合理补贴。

就目前情况看，已经具备取消公积金制度的客观条件，一是商业贷款制度已经比较成熟，完全可以替代公积金贷款。

住房商业贷款利率与住房公积金贷款利率相差不大，公积金贷款已经没有多大的优势，还要受到贷款额度的限制，很多购房者需要办理组合贷款，额外多支出很多相关费用，另外在申请公积金贷款时，有些地区还有一些额外附加条件，不如商业贷款方便快捷。

2014年，5年以上住
房商业贷款利率为6．55%，住房公积金贷款利率为4．5%，相差2．05个百分点，不是很悬殊，很多时候商业贷款利率常常有优惠政策，经常打8折、85折，
甚至有时能打到7折。

如果取消公积金制度，国家要出台优惠政策，将商业贷款
利率降到现有标准的7折，就是4．585%，与公积金贷款利率没有什么区别，必要时国家可以给予商业银行适当的利率补贴。

这样，既保护了职工的利益，又祛除了公积金制度的种种弊端。

二是现有很多楼盘商业银行出于对自身利益的保护，绑架开发商只能提供商业贷款，不予提供公积金贷款，开发商为了能从银行贷到款，没有办法只好就范，这其实是我们看到目前很多楼盘不提供公积金贷款的真实缘由。

三是取消公积金制度，可以将节省的大量资金加大对弱势群体的住房保障和对商业银行的利率补贴。

取消公积金制度，全国可以取消606个公积金管理机构，节省
大量开支，同时可以节省委托银行办理贷款业务的大量费用等等，将节省的这些钱用于对商业银行提供适当利率补贴的同时，还可以用到为弱势群体提供住房保障上，解决买不起房的弱势群体的住房问题。

参考文献:
【相关文献】
［1］冷丽莲．我国住房公积金制度改革刍议［J］．财会研究，2013(4):78-80．
［2］杨延春．加快建立有利于公平分配的财税制度［N］．中国税务报，2011-8-24(05)．
［3］陈畅．吉林烟草公司高管月公积金缴1．4万，高出上限3倍［EB/OL］．光明网，2013-
05-27
［4］张维波．完全积累的个人账户制与住房公积金的不公现象［J］．中国房地产，2008(2):64-65．
［5］姜赟．用“改革之吻”唤醒沉睡的公积金［N］．人民日报，2014-10-09(05)．
［6］陈友华．住房公积金制度:问题、出路与思考［J］．山东社会科学，2014(3):40-47．
［7］刘文丽．我国住房公积金制度改革问题探析［J］．理论导刊，2014(5):20-22．。