城市社区协商治理模式的实践探索与理论反思——深圳南山区“一核

城市社区协商治理模式的实践探索与理论反思长期以来，中国城市社区治理存在着自治与管治之争，本质上则是关于城市社区属性的争论。

深圳市南山区通过党内民主共治、社区协商自治、社区虚拟参与、居民自助互助、社情民意诉求五个协商平台，建立起协商合作、协同互动、协作共建的“一核多元”城市协商治理模式。

我国城市社区治理并不存在大一统的理想模式，每个社区应该根据自己的区情进行独特的创新。

—深圳南山区“一核多元”社区治理创新观察一、“想象的自治”与“现实的管治”：城市社区治理的模式之争中国城市社区的生成与发展时间不长。

关于城市社区治理的模式的争论自社区出现以来从未停息过。

上世纪90年代初城市社区概念从学术话语转为政策话语，被民政部门引入到官方文本之中，迄今只有20多年的时间。

民政部门在推进社区建设实验的同时，也将社区看成是居民的自治单元，在全国26个社区建设实验区中加以推广实施。

这一政策定位与学术界对于社区的理论定位相互印证和支撑。

从居民委员会的自治定位出发，学术界将社区想当然地理解为自治单元，强化自治导向在城市社区建设初期几乎成为一种压倒性的学术话语。

正如费孝通先生所倡导的，社区建设应当基于居民的需求，最佳的方式是由居民自己决定、协商和协调。

1夏学銮提出，社区自治被视为社区建设的首要目标，而这一自治体现在经济上自立、政治上自治和文化上的认同。

2徐勇则认为，社区自治是一种成本较低，又契合费孝通《居民自治:中国城市社区建设的新目标》，载《江海学刊》，2002年第3期。

夏学銮《中国社区建设的理论架构探讨》，载《北京大学学报》，2002年第1期。

陈家喜林电锋深圳大学当代中国政治研究所副主任、教授深圳市南山区社会工作委员会专职副主任12In-depth Investigation居民需求，且利于公民参与的治理模式；社区自治还反过来要求重塑政府的权力，构建政府管理与社会自治的协同关系。

3然而，城市社区建设的现实发展并没有延续理论界的主张。

城市社区自成立之初就躲不开也绕不过的问题是：如何落实来自城市基层政府的各种行政指令和下派任务，如何避免成为政府部门“千根线”指挥下的“那根针”。

而这一现实的背后则是集权式的行政权力结构以及对应的压力型政令执行方式。

4因此，随着社区建设的深入，民政部门也在不断修正城市社区的功能定位及治理模式。

2000 年颁布的中央“两办 23 号文件”对城市社区治理结构的重组提出了明确的要求，即推进公共服务覆盖日益扩展的社会空间的同时，要求完善社区党群组织、社区居委会和社区党组织的组建。

52009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“健全以基层党组织为核心的城乡社区组织体系……建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制……”国家关于城市社区建设的定位转向，再次说明我国的城市社区建设不完全是基于自治的导向，还要实现国家权力对基层社会有效治理的基本使命。

基于这一现实，管制论者突出国家及政府在重塑社区和运行社区中的重要角色，社区只是国家控制下的治理单元“而非自主发育而成的地域社会生活共同体”，社区建设所倡导的社区自治只是实现城市基层管理体制改革和社会整合的手段6；社区自治机制被纳入到行政体制,成为吸纳社会资源来推进国家基层政权建设的过程7。

尽管城市社区建设体现了民主与协商的色彩，但本质上是政府自上而下规划动员下构建的，是国家权力向城市社会渗透和延伸的过程，也主要是为了实现国家对城市基层社会控制的目的。

8笔者认为，关于我国城市社区治理的自治与管治之争，核心是关于城市社区属性的争执：若将社区看成是一个自发草根性的生活共同体，那么自治无疑是最佳的治理选择；若将社区看成是政府自上而下建构的治理单元，那么政府向社区下派任务、考核责任、配置资源的管治型治理也就顺理成章。

而事实上，当下中国的城市社区显然是集合了“管治”“服务”与“自治”多重属性于一体的社会单元9：首先，城市社区是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的治理单位；执政党和国家在社区设立自己的组织触角，如社区党组织、社区工作站行使着部分政府职能。

社区作为国家治理的最基层单元，保障党和国家政策的传递、贯彻以及将基层信息的上传反馈，是有效治理社区的重要体现。

其次，社区也是一个公共服务的单元。

与人民群众切身利益相关的各项服务，如社会保险、下岗就业、医疗保障、计划生育等，都依托社区平台加以供给；政府也相应地赋予社区工作站或社区居委会以提供服务的资源、经费和权限。

其徐勇《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报》，2001年第5期。

荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，1998年。

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，载《中国民政》，2001年第1期。

杨敏《作为国家治理单元的社区—对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，载《社会学研究》，2007年第4期。

吴清军《基层行政吸纳社会的实践形态与反思》，第36届世界社会学大会论文，2004年7月。

郭伟和《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制—对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展》，载《开放时代》，2010年第2期。

陈家喜《反思中国城市社区治理结构—基于合作治理的理论视角》，载《武汉大学学报》，2015年第1期。

3456789三，社区还是一个自治单元。

居民借助于自治组织—社区居民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；国家不仅在法律规范上明确社区居委会的自治属性，一些地方政府还注重向社区放权、还权和授权，探索各种社区自治的形态。

城市社区的多重属性决定了协商治理的可能。

作为介乎自治与管治的中间路径，协商治理就是由利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致的决策过程。

与自治、管治有所不同的是，协商治理模式具有几个鲜明的特征：一是协商主体的多元性。

一元主体构不成协商，协商治理要求各种利益相关方都有机会参与公共事务的讨论与决策，平等表达意见诉求。

二是协商渠道的畅通性。

协商主体需要借助于特定的平台、机制和渠道进行协商，各方利益诉求在协商平台上进行充分的表达、交换、妥协。

三是协商目标的一致性。

协商治理的目标是达成利益的共识和一致，这就需要克服集体行动的困境进而确保治理的有效性；因此就必须是有中心的协商，而这个中心就是协商议题的发起者、组织者和推动者。

基于协商治理的理论框架，笔者尝试解构深圳市南山区“一核多元”社区治理创新实践，探讨协商治理在城市社区发展过程中的现实运行与实践绩效，在此基础上探讨我国城市社区治理的模式选择与理想形态。

二、“一核”与“多元”：南山区社区治理的主体结构南山区为深圳市下辖的行政区，总面积185平方公里，拥有8个街道和100个社区，实际管理人口201万人。

南山区也是高科技产业的集聚区，聚集了深圳市77%的国家和省市重点实验室，60%的企业技术中心及41%的国家级高新技术企业，诞生了华为、中兴通讯、招商银行、腾讯等一批国际知名企业；2014年G D P3,464亿元，在全国市辖行政区排第三位，仅次于北京海淀区和朝阳区；人均G D P30.87万元，超过亚洲四小龙中的香港、韩国和台湾，仅次于新加坡。

伴随南山区经济快速发展的同时，社会结构也发生了显著变化。

作为典型的“移民城市”，南山区户籍人口与流动人口比例为1:2，流动人口年流动率达33％；高层次人才和素质偏低人口聚集，每10万人中具有大学程度的超过4万；有13,000名外籍人常年居住，占全市外籍人口的42%。

社会人口结构的异质化程度高，也带来居民的物质、文化、生活、工作需求千差万别；参与意识、表达意识和个体维权意识十分突出。

伴随经济结构与社会结构的变迁，南山区也进行了相应的社区治理改革。

1990年建区伊始，实施“街居制”，社区居委会是基层社会管理与服务的重要主体。

2005年推行“议行分设”，增设社区工作站，负责社区行政事务和公共事务，居委会被边缘化。

2007年开始，着力推进“一核多元”区域化党建，并于2013年确立了以社区综合党委为核心的“1+3+N”社区治理结构，以化解以往工作中“重”管理服务而“轻”民主自治，或“重”民主自治而“轻”服务管理等问题，探索政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

2014年6月12日，南山区出台《深化“一核多元”社区治理模式的实施方案》，明确提出“1+3+N”城市社区治理架构：“1”即社区综合党委，是社区各类组织和各项工作的领导核心。

“3”即居委会、工作站、社区服务中心，居委会是基层群众自治组织，方向是去行政化；工作站是党委政府在社区的工作平台，实现管理重心下移；社区服务中心是提供社区服务的综合平台，采取政府购买服务的方式运作。

“N”即各类社区社会组织和驻区单位，作为多元力量参与社区的管理服务。

南山区还梳理出社区综合党委、社区居委会、社区工作站、社区服务中心等9大治理主体、75大项277小项In-depth Investigation的正面“职责清单”，确保各主体履职有章可循，功能互补。

其中，社区综合党委（总支）职责34项、社区居委会职责16项、社区工作站职责21项，社区服务中心职责157项；其他多元参与主体也各司其责，如社区社会组织5项、农城化股份公司7项、业主委员会8项、物业管理公司8项、驻辖区企事业单位21项。

（一）协商治理的核心—社区综合党委社区综合党委（总支）是街道党工委领导下的基层委员会，社区各类组织和各项工作的领导核心。

社区综合党委（总支）设1名专职副书记，并按规定配备党建组织员。

在南山区的100个社区当中，76个社区成立了综合党委、24个社区按条件成立了党总支。

在社区综合党委（总支）领导下，社区居民委员会、社区工作站和有条件的业主委员会、社区社会组织也纷纷设立党支部；通过党建联席会，社区综合党委（总支）吸收业主委员会、物业管理公司、社区社会组织等各类组织的党员作为“兼职委员”进入领导班子。

一些社区综合党委（总支）还尝试吸收“两代表一委员”、来深建设者党员等担任兼职委员，进一步拓宽党组织的利益覆盖面。

在2013年社区两委换届中，南山区全面推进“社区综合党委+兼职委员”组织设置模式，配备班子成员597名，兼职委员221名。

图1.南山区“一核多元”社区治理结构图南山区通过“赋权”的形式强化社区综合党委的“核心作用”，使其在社区重大事项包括干部人事、推优评先等当中具有建议权和否决权。

南山区还建立健全了重大事项社区综合党委（总支）决策议事制度，通过社区党建联席会议、社区共驻共建联席会议，由社区综合党委（总支）班子成员、兼职委员、“两代表一委员”、社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、农城化股份公司、业主委员会、物业管理公司、工会、共青团、妇联、驻辖区企事业单位党组织负责人和党员、居民代表，以协商一致的民主方式，共同商议和决策社区党建和社区建设中的重大问题。