关于政府投资项目建设存在的问题与对策

关于政府投资项目建设存在的问题与对策“投资、消费、出口”是拉动经济发展的三架马车，在经济欠发达地区投资对经济发展的拉动作用更加重要。

“只有投入才有产出，只有大投入才有大产出，只有源源不断的投入才有源源不断的产出”，这里所说的投入，就是投资，投资的最直接体现就是项目的建设。

项目建设事关文成县新一轮经济发展命脉，事关全县人民利益福祉，事关“生态旅游县”战略目标能否如期实现，更是切实做好“保增长、保民生、保稳定”各项工作的重中之重。

在《文成县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中文成县委、县府提出“十一五”期间文成经济和社会发展的奋斗目标是“加快农业产业化，新型工业化，城乡一体化、经济市场化进程，逐步把文成县建设成为浙江省著名的山水生态旅游休闲度假基地，刘基历史文化名城，温州绿色农业产业基地，宜居宜商现代山水城市”。

为实现这一目标，要以推进一批项目建设作为保障。

一、文成县近三年项目建设情况。

文成县“十一五”规划提出：组织实施项目建设“668”计划，在“十一五”期间，建设“6个一批”项目，确保全社会固定资产投资累计完成60亿元以上，力争达到80亿。

为此，县政府筛选了120多个基本建设项目，并组织实施了“811”重点工程建设，即续建8个重点项目，新开工建设11个重点项目，19个项目估算总投资65 亿元，“十一五”期间计划投资35.8亿元。

同时为发展生态工业，县委、县政府还组织实施了生态工业“55”工程。

据统计2006年、2007年、2008年全县分别完成固定资产投资额10.4亿元、13.38 亿元、14.41亿元，“十一五”前三年年均增长 28.3％，高于20％的规划目标。

三年累计完成 38.19 亿元，完成规划总量的63.65％。

后两年年均固定资产投资额维持在11亿元以上,则顺利实现全社会固定资产投资额60亿元的预期目标。

二、项目建设存在的问题。

从“十一五”前三年的年平均增长速度来看，高于规划的目标要求，增长速度较快，而且处于全温州市十一个市县区的前列。

但这种增速是在基数很小的基础上的同比增速，只是自身不同时间的比较，固定资产总量过小和投资结构不合理的问题仍然突出。

而且根据统计看，前三年的增速在直速下降，2006年增长55.5％，2007年增长28.6％，到2008年增长7.7％，分别下降26.9％、20.9％。

2009年一至七月份，全县完成固定资产投资亿元，仅增长％。

这表明，文成的项目建设工作，在经过2006年的高位增长后出现了急速的回落，追其原因主要是项目储备、项目推进出现了问题，就单体项目而言还存在诸多的问题。

1、前期工作不到位。

项目前期工作是指项目的提出到项目开工建设的全过程，前期工作的扎实与否，直接关系项目是否能顺利的进行。

长期以来，由于项目业主长期以来对项目前期工作在项目建设中重要性认识不够，对项目的建设规划、前期论证、相关建设环境建设和政策措施建设等研究不重视，对项目建设业务不熟悉，为节省经费等因素，建设规划滞后，项目前期论证不够深入、建设方案不完整、设计和政策处理不到位、相关审批手续不全。

还停留在为项目的审批开展前期工作思想，未形成为工程的顺利进展开展前期的理念。

尚未建立和形成定期或有规律的专题研究项目推出的机制，对新确定的前期项目筹划缺乏必要的民主、科学论证，存在临时确定项目现象，导致施工过程设计变更频繁，以至在后期实施建设时碰到很多不可预见性问题，且难以处理，导致工程难以实施或工程进度缓慢。

部分建设单位从满足自身使用功能要求出发，在项目报批时人为压低工程造价和缩减建设项目工程量以获取批准，在实施中不断追加规模和提高标准。

2、要素制约突出。

项目建设要素是项目能否顺利进行的保障，要素到位及时，项目才能顺利实施，才能在预期内产生预期的经济、社会效益。

就文成近几年项目建设的情况来看，要素的制约主要体现在一下几个方面。

一是用地制约。

文成县是一个传统农业县，虽然山地资源丰富，但是土地农保率过高，自国家实施严格的土地保护政策以来，全国土地市场秩序治理整顿的进一步深化和各项土地政策的相继出台，项目建设用地审批越来越严格，每年上级下达的建设用地指标仅为350亩，文成县许多项目建设用地无法解决，特别是2007年开始将以GTP总量来分配用地指标，再加上在未利用土地和林地实施指标管理后，使文成县的项目建设用地更加紧缺，土地制约问题将成为是当前经济发展的最大瓶颈。

二是资金制约。

文成县的项目大多数为基础设施项目，难以筹集社会资金，而文成县财政困难，再加上近年许多政府性投资项目超概算严重，加剧政府债务，据财政部门统计，仅56省道、文中迁建、县城水厂三个项目政府债务达16550万元。

2006年需还本付息合计2111万元，占全县当年预算收入的16%。

同时部分项目筹资方案未到位，如看守所搬迁、粮食中心储备库、文中迁建等建设项目的资产置换方案未能如期实施。

政府更难挤出资金投入政府性投资项目，加上金融机构改革后，网点收缩，权限上收，采取慎贷政策，导致后续建设能力缺乏，使一些原来安排的建设项目难以实施。

三是环境制约。

文成县作为温州“大水缸”所在地，环保要求高，虽然文成县强化节能减排工作，对重点行业、重点企业强化整治，节能减排压力依然很大，如何协调好加快经济发展与加大环境保护力度双重使命是文成县产业发展面临的一大考验。

3、建设合力不强。

一个项目的建设仅仅通过建设业主单位努力难以顺利完成，需要涉及的土地、规划、建设、水利、环保等相关的密切配合。

而在建设中往往存在建设单位思想不够重视，有畏难情绪，只强调资金没有到位、政策处理难而自身努力不够；一些工程项目负责人和负责单位的投入精力有限，施工计划安排不合理，未能监督施工单位按照施工进度安排施工；一些职能部门工作人员有较强的收费意识，不愿“挑担子”，对政府投资项目和重点工程服务观念不强，一味强调部门条条框框，不能为项目的实施找出路；部门之间缺乏配合协作，乡镇与负责单位之间的合力不够，人为地阻碍了项目建设。

4、管理机制不健全。

文成县政府投资项目基本由政府有关部门牵头，组建一个临时性指挥部。

这种管理模式一定程度上发挥了政府的主导作用，但也存缺乏专业性，管理水平较低。

项目建设管理制度不健全，建设中出现的问题和责任，往往无章可循，难以追究。

5、项目建设人才缺乏。

由于文成县处于山区，是浙江省的一个贫困县，在未实施财政转移支付和国家、省级财政对项目建设资金补助之前，文成的项目很少，忽视了项目建设人才的培养。

到目前为止文成只有规划建设局下属的一家设计单位和一家三级的建筑企业，缺乏项目建设人才积聚的平台。

作为贫困县职工的福利待遇和发达地区比较相对较差，引起项目建设人才外流。

三、加快项目建设的措施。

为加快项目建设进度，确保投资总额稳步增长，顺利完成“十一五”规划安排的建设任务，对于政府投资项目建设工作，应着力做好五个方面的工作，最大程度提高财政资金的引导带动作用，争取实现“十一五”固定资产投资总额60亿元。

概括起来就是五句话：“四轮驱动抓前期，四措并举抓项目，四项制度保重点，四项政策聚人才，四个观念促进度”。

1、四轮驱动抓前期。

一要下达项目前期任务，解决“干哪些前期工作”的问题。

根据“十一五规划”安排“十一五”期间主要做好龙丽温高速文成段、56省道文成至景宁段、九溪区间梯级电站、文成实验小学、新行政中心等项目前期工作；要继续包装推介56省道收费权转让、岩门大峡谷景区开发、刘基故里旅游精品开发工程、朱阳九峰景区改建工程、九溪区间梯级电站等一批项目。

对以上前期项目，应进一步细化，明确进度要求。

二要落实前期工作责任，解决“有人干前期工作”的问题。

对列入急需进行前期工作的项目要逐个落实责任部门，成立具体项目前期工作领导小组来协调工作。

建立前期工作进展情况季报制度，要求各前期工作领导小组办公室于定期将各自的项目前期工作进展情况、存在问题及工作建议及时上报，并由县政府出面及时加以解决。

三要确保项目前期经费，解决“有钱干前期工作”的问题。

根据浙江省其他市县的经验，每年都从财政中安排一块经费，专门用于重大项目的前期工作滚动经费。

2006年开始文成县也专门安排了100万元的前期经费，2007年又安排了200万元，2008年在安排了200万元。

据测算，项目的前期经费约占整个工程投资的10％左右，500万元的只能满足一个5000万元的项目前期经费，对于全县需要的前期盘大经费来讲，简直就是杯水车薪，难以满足前期工作最基本的需求。

四要做好前期项目运作，解决“前期工作效益如何发挥”的问题。

根据项目前期进度，及时包装进入项目储备库，一部分项目向社会推介，争取多渠道筹集建设资金；一部分对口项目及时向上申报，争取上级政府资金和用地支持。

相对成熟的项目要组织付诸实施。

2、四措并举抓项目。

一要抓项目用地。

建设用地指标不足和供地效率不高是制约文成县政府投资项目建设得重要瓶颈，“十一五”期间文成县安排的生态工业产业化项目、56省道文成至景宁段、刘基故里景区开发、百丈飞瀑景区及配套设施建设、文化中心、县城公园、异地脱贫工程等一批项目共需用地5000亩以上，而近两年文成县建设用地供给总量仅1995亩。

2009年浙江省土地总体利用规划要重新修编，至2015年下达给文成县的用地指标为每年950亩，这只是修编时下达的指标，每年下达的具体指标还得逐年下达，但总数不会超过950亩。

由此看来，从紧的土地政策在短期内很难得到改变，破解用地制约是推动“十一五”规划顺利实施的重要保障。

一方面要紧紧抓住温州沿海产业带规划建设契机，加强研究对接措施，强化相关规划的编制和修订；另一方面必须通过灵活的用地审批，盘活存量土地，科学修编土地利用规划，努力增加用地指标，优先供给重点项目建设，切实缓解项目用地难。

同时抓好政策处理，充分依靠当地党委和政府及有关部门，深入细致地做好群众工作，明确分工，落实责任，加强配合，互相支持，切实解决拆迁难，征地难等诸多问题，加强县土地储备中心良性运作，努力增加土地高储备量，高效为项目建设服务。

同时，要通过重点镇体制改革，探索农村建设用地流转制度改革，加快推进“转而未供”专项清理工作，增加城镇建设用地和产业发展用地，通过优化土地利用结构提高土地利用效率。

二要抓项目审批。

项目审批时间过长，手续繁琐是拉长项目实施期限得重要原因。

解决这一问题，要成立项目审批协调机构，定期召开项目审批相关部门协调会,共同探讨解决项目审批中遇到用地、环保、规划等审批过程中遇到的难题。

结合投资体制改革要求，项目审批部门要推行服务承诺制，简化审批程序，实行并联审批，减少审批环节，限时办理审批，确保项目审批顺利。

三抓资金筹集。

要创造宽松环境，出台向上争取资金奖励制度，出台奖励政策，规定以争取资金的多少分别给予奖励，调动有关部门向上争取资金的积极性。