对当前城市控制性详细规划编制的问题的探讨

对当前城市控制性详细规划编制的问题的探讨
摘要：随着市场经济体制的逐步完善，传统的控制规划暴露出了许多问题，已
经不能满足当今社会发展的要求。

文章针对当前城市规划编制出现的问题进行分析，对城市规划编制进行新的探索，以期促进控制编制规划的进一步完善。

关键词：城市规划；编制；问题；对策引言控制性详细规划是城市规划编制
实施的有效手段和主要方式，是城市规划的重要组成部分，是城市规划的核心，
在城市和谐规划中发挥了重要的作用。

控制性详细规划编制目的是为了引导和控
制城市建设项目健康有序的发展，然而当前控制详细规划编制中还有很多不完善
的地方，需要对控制性详细规划进行改进工作，提高控制详细规划编制的科学性、经济性以及可实施性，加强对控制详细规划的控制和引导，以期真正的发挥对城
市规划和建设的指导和促进作用。

一、当前控制性详细规划中存在的问题分析1.1 规划编制方法的不适应传统
模式下的“全要素控规”在规划编制方面存在“一刀切”、“同质化”现象。

功能、地
域的差异化体现不足，规划编制的深度、内容采用均质化的标准，一步到位、面
面俱到而侧重点不突出，规划的刚性和弹性要素界定不明。

规划编制方法不适应
是导致控规在实际执行过程中不适用、反复调整修改的重要原因。

1.2 规划管理办法的不适应管理与编制脱节，“控规失控”。

在市场经济背景下，各投资主体为取得自身利益的最大化，往往将公益性公共服务设施、开发建设容
量指标等作为市场博弈的砝码，突破规划管控的“底线”。

面对上述普遍问题，规
划上存在两种偏颇，一是为了适应所谓发展需求，“按需规划”、边审批边规划，
将本应是“将来式”的规划变成牵就现状、牵就项目的“过去式”规划。

控规编而不批，或编后反复修改，使控规成为招商引资、追求眼前利益的“工具”; 另一种倾向是将控规成果视为不可更改的教条，使得项目审批处处是瓶颈，
这种“以静制动”的方式导致行政管理效率低下，规划管理的适应性、灵活性不足。

1.3 规划法制化建设的困境控规方法的缺陷与成果法定化要求加剧了规划管
理的矛盾。

2008年颁布实施的《城乡规划法》在规划编制和管理方面提出了更高
的要求，对规划调整修改的内容和程序都作出了十分严格、近乎苛刻的规定。

“现实中控规的尴尬境况绝不仅仅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在着功能
定位含糊、管制内容和技术手段难以适应发展需要等方面不足”。

二、新形势下控制性详细规划编制与管理探索分析到目前为止，各个省市都
在新形势下的控制性详细规划的编制与管理方面做出了不同程度的探索，在这股
潮流之中，广东也在与时俱进的探索控制性详细规划的机制。

2.1 制订总规与控规有效联动机制例如广州市目前规划编制体系中宏观法定
规划为城市总规，微观层面的法定规划为控规和修建性详细规划，然而总体规划
编制的内容较宏观，很难在下层次控规中进行分解落实，宏观与微观之间缺乏中
间层级的规划进行衔接和落实。

因此，结合广州的实际情况，建议在总规编制阶
段引入“发展单元”的概念，将目前广州总规层面划定的各级空间单元扩展为“片区—功能组团—发展单元”，并与控规层面的“管理单元”相衔接，若干管理单元依据
其主导功能组成发展单元，最终形成“片区—功能组团—发展单元—管理单元”四
级空间管理单元。

发展单元中应将传统总规中较宏观的发展目标、建设用地规模、人口规划、基础设施、公服配套、交通、生态绿地等控制内容和要求逐级分解落实、明确，作为总规—控规联动的关键衔接点和空间平台，为控规阶段的规划编
制提供直接依据。

同时，管理单元作为控规层面的空间统筹单元，在实际编制和
实施过程中可将相应的规划控制要求和内容整合并反馈到发展单元中来，达到控
规实施对总规的实时反馈，有利于总规的修编和修订。

2.2 搭建市区联动、部门协作的联动编制平台目前广东正大力推进新型城市化，规划编制面临着规划理念、规划组织模式等各方位的革新。

规划编制特别是
控规的编制，应承此次新型城市化规划编制新要求的契机，探索建立市区联动、
部门协作的联动编制平台和机制。

首先，在市区联动要求下，重新明确市、区两
级政府及相应规划管理部门的职责。

市一级部门应加强规划立法、规划标准研究
和规划工作的统筹和指导，将主要职能放在制订规划编制计划、规划项目立项把关、规划编制技术和成果审查验收等标准的制订、成果审查等环节中。

而区一级
部门应根据上层部门的要求具体组织规划编制工作，其职能应放在规划前期研究、规划组织推进、编制进度统筹、成果征询、成果组织上报等环节。

其次，规划编制过程中应大力尝试建立部门协作、多规融合的协调平台。

规
划部门召集国土、水务、电力、电信、环卫等职能部门组建部门协作平台，重点
对各类设施和管线的落实和控制、设施规模容量、服务半径和范围进行部门间的
协调和讨论，将部门间的矛盾与信息不对称等问题消除在规划编制阶段，确保各
类设施和管线规划顺利落地建设。

2.3 构建刚柔并济的控规指标体系例如广州控规层面中“管理单元—细分地块”
控制体系已沿用多年，但在日常规划管理应用实践中，往往忽视管理单元层面的
管控要求和指标体系的统筹作用，而将起初预设为引导性控制内容的细分地块指
标作为规划管理的刚性指标。

然而细分地块各项指标过于机械，在城市建设快速
发展和经济利益的多重驱使下，控规地块指标频繁遭遇调整的诉求。

因此，结合
广州市规划实践，应重新梳理“管理单元—细分地块”两者的关系，强化规划管理
单元的刚性管控作用，弱化分地块指标刚性强度，依托控规管理单元，建立控规
刚柔并济的控制体系。

首先，以规划管理单元控制指标为强制性控制内容，以单个地块的控制指标
为指导性内容。

管理单元的建设用地规模、人口规模、开发强度规模等应严格按
科学论证的上限指标进行控制。

在遵循规划管理单元强制性控制内容的前提下，
依照一定的程序，可对单个地块的控制指标进行调整。

但地块强度指标的调整应
在整个管理单元的层面进行统筹平衡、增减挂钩。

为保护公众利益，在既定的人
口规模前提下，公共设施、市政配套、开敞空间的规模和数量不得减少，但其位
置可在管理单元内根据科学论证后进行调整。

其次，为应对难以预判的市场建设
行为，细分地块应强化用地兼容的规划理念，明确各类用地性质的相容性，并进
一步细化提出各用地性质对应下的各类型建筑的相容性，在用地兼容表的基础上
提出建筑兼容表。

为提高用地兼容规划的可操作性，应同时制订合理的用地兼容、建筑兼容实施指导细则，以指导规划管理工作。

三.结束语对于控制性详细规划的控制应该刚柔并济，该控制的要严格的控制。

该放松的就要放松。

首先，就是要把握控制性详细规划适度性，严格的控制应该
控制的内容。

其次就是要把握控制性详细规划的层次性，要分层次的对其进行管
理控制。

第三，要充分的把握动态性，充分的认识和面对控制性详细规划编制以
及管理中存在的不确定性，保证整个规划的可操作性，要真正的把控制性详细规
划的动态性体现出来。

此外，控制性详细规划的编制还要因地制宜，具备最大的
适应性。

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