加快构建终身职业技能培训制度的政策建议

加快构建终身职业技能培训制度的政策建议今年5月，按照中央的总体部署，国务院印发了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（以下简称《意见》），明确指出，建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济发展需求的终身职业技能培训制度，不仅是全面提高劳动者就业创业能力、解决结构性就业矛盾、提高就业质量的根本举措，也是适应经济高质量发展、培育经济发展新动能、推进供给侧改革的内在要求。

为了深入学习、贯彻《意见》精神，加快建立和全面推行终身职业技能培训制度，如何加快构建现代终身职业技能培训制度等问题，提出一些粗浅的政策建议。

广东终身职业技能培训发展现状和取得的主要成就回顾改革开放40年来，广东职业教育培训事业发展历程，可以看到，在省委、省政府的领导和大力支持下，人社、教育等部门不断深化职业教育和职业培训领域的改革。

特别是进入新世纪以来，广东基本确立了终身培训理念，围绕加快培养技能人才、服务产业转型升级这一目标，不断颁发终身职业技能培训的扶持政策，加快发展职业技能培训和技工教育，初步形成了城乡劳动者终身职业技能培训体系，培训规模不断扩大、培训方式灵活多样、技能人才队伍建设取得显著成就。

近年来，广东在推行终身职业技能培训方面，主要是采取了以下主要措施。

（一）确立终身职业培训理念，鄙视职业教育和技能人才的思想观念有很大改变，技能人才队伍不断发展壮大各级政府确立了终身教育理念，把终身职业教育放在经济社会发展的重要位置，重视和加强领导，加大了财政资金的投入；在社会层面，人们鄙视职业教育，不愿意接受职业教育培训的观念，有了较大转变，报读职业院校的学生不断增加。

职业教育院校成为承担各类技能人才培养的主阵地。

据统计，技能人才从无到有，至2017年，全省技能人才总量达到1115万人，约占全省城镇从业人员总数的17%，其中，高技能人才有329万人，占技能人才总量的 29.5 %，居全国首位，基本摆脱了高技能人才严重短缺的局面。

技能人才的社会地位不断提高，不少高技能人才享受国务院和各地政府津贴。

（二）终身职业技能培训的普惠性扶持政策密集出台，推动了终身职业技能培训规模的不断扩大新世纪以来，广东省密集出台了许多职业培训补贴政策。

一是制定了面向全体劳动者、贯穿劳动者职业生涯全过程的培训补贴政策。

劳动者在劳动年龄内，从初级工到高级技师，每提升一级职业技能等级均可给予一次培训补贴；二是培训补贴政策普惠均等。

凡是在广东务工的劳动者，不分产业、省内省外和城镇、农村户籍，均按照统一标准享受职业技能培训补贴；三是建立了补贴政策动态调整机制。

结合广东省产业发展需要和岗位技术技能要求，建立培训补贴项目和补贴标准动态调整机制，将更多的职业（工种）纳入补贴范围。

（三）职业技能培训主体不断发展壮大，基本形成以职业院校、企业、民办培训机构等多元主体的职业培训体系近年来，广东省为了适应劳动者职业生涯发展各阶段的培训需求，积极探索构建劳动者陈斯毅18September 2018 / 广东经济终身职业技能培训体系，形成了多元化的职业技能培训主体，为广东省经济社会发展提供了重要的技能人才培养支撑。

培训主体主要包括，公办技工院校、民办职业培训机构和技工学校、企业职工培训机构、高技能人才培养（实训）基地、技能大师工作站和部分高校的继续教育学院等。

（四）各类职业技能培训机构（院校）办学基础能力和办学条件有很大改善随着中央和省级财政对职业教育经费投入逐年增加，公办职业院校办学条件有明显改善。

不少学校生均校舍面积达标，上升为示范校或高级技校。

学校的教学和实训设备设施简陋的情形有明显改观，不少技校配备了具有国内甚至国际先进水平的数控、电子仪表、计算机网络等设备。

不少公办学校占地面积从原来的几亩扩大至上千亩，办学环境条件明显改善。

各级政府加大了职教实训设备的投入，建成了一批实训中心。

当前建立推行终身职业技能培训制度存在问题和原因分析（一）存在的突出问题1.终身职业技能培训制度体系尚未健全，体制环境尚未适应发展需要由于受思想观念和视野的局限，不少地方对职业教育、尤其终身职业技能培训的定位偏低，导致终身职业技能培训功能缺失，体制不顺，内外衔接不畅，人才成长的上升通道不畅等，导致终身职业培训体系尚未形成。

主要表现在：一是管理体制不顺。

从中央到地方虽然普遍成立了职业教育工作联席会议制度。

但联席会议不是行政实体机构，实际管理权仍分散在教育、人社及其他有关部门。

二是办学体制不顺。

主要表现在：行业组织和企业作为职业教育的办学主体，在改革中取消了行业企业举办和管理职业教育的职能，严重挫伤了企业举办职业教育的积极性。

政府有关部门对学校教育教学具体事务干预过多，学校办学自主权没有真正落实。

2. 国家减少职业资格许可认证，使参加培训人员一时无法评价发证，降低了劳动者参加培训的积极性。

近年来，为了适应终身职业技能培训发展需要，国家于2013年起逐步减少国际职业资格认证，至2016年底共减少了70%。

修订并颁布了《职业分类大典》，公布列入许可认证的国家职业标准目录清单的认证职业只有140多项。

目前人社部启动了部分职业标准的修订工作，同时鼓励行业企业、社会组织、科研机构开发职业技能等级标准。

但据调查，近年来，因国家在减少国家职业资格许可认证的同时，其他评价方式没有得到政府认可，参加培训人员无法拿到政府补贴，因而造成各市职业技能培训量普遍下降。

去年来，不少市职业技能培训量和参加技能鉴定量均下降50%左右。

3.实施终身职业技能培训缺乏具体、明确的政策规定，阻碍着这一制度的发展完善政策法规体系对确立终身职业技能培训的行为准则和保证终身职业技能培训的正常运行极为重要。

一般包括两个方面：一方面是管理类政策法规，主要是对职业技能培训机构设立条件、培训模式与过程、经费来源及收支原则和培训补贴、质量监督与管理、评价与证书发放、使用激励等主要环节做出明确规定；一方面是技术规范方面，要制定包括职业分类和职业标准、技能鉴定和证书发放、技能等级的技术规范、质量认证、评估条件与技术规范、课程教材开发、教师资格和任职条件等。

（二）原因分析1.观念滞后、视野不宽。

尽管国家多次发文强调把职业教育放到经济社会发展的战略位置，要求建立和推行终身职业技能培训。

特别是党的十六大以来，中央多次强调要建立学习型社会。

但是在实际工作中，由于受社会、历史、文化观念等方面的影响，各级政府仍然存在重视普通教育，轻视职/ September 201819广东经济智库THINK TANK业教育的现象；注重学历教育，轻视非学历性职业培训；重视阶段性职业培训，轻视贯彻劳动者职业生涯发展全过程的终身培训；重视学科体系建设和研究型人才培养，轻视职业性技能型人才培养等现象十分普遍。

2.机制不活、管办不顺。

《职业教育法》已明确规定，职业教育包括职业学校教育和职业培训，同时还明确规定各部门的管理职责。

但在实际工作中，还存在多头管理、政出多门，划地为牢、分割管理、资源分散，效益低下等问题。

具体表现为：一是职业教育与产业发展之间沟通不顺畅，职业教育体系对经济社会发展需求反映迟钝，缺乏良性互动机制，与经济社会发展严重脱节，难以培养适合经济社会发展需要的人才；二是学校办学决策机制不活。

由于受管理体制方面的影响，学校受管理部门的制约，办学决策机制不灵活，难以自主根据市场需求调整专业结构或课程教材；三是企业办学积极性不高。

《职业教育法》只是规定行业企业“应该”参与职业教育，而没有强调“必须”，导致行业企业参与职业教育培训的积极性不高。

3.制度缺失、功能受限。

我国在终身教育法律保障、基本制度和基本设施建设方面，与先进国家相比，严重滞后，导致终身教育制度缺失。

主要表现在:一是目前国家层面的终身教育培训立法尚未被列入立法计划，在许多教育立法中，只是做出一些零碎的规定，缺乏完整的法律体系；二是终身教育经费缺乏法律保障。

职业教育培训的成本一般高于普通教育，而财政部门对学历性中高职学校的拨款，一般参照普通高中的标准，导致欠发达地区不少职业教育院校教师工资无法保障，办学条件难以改善。

三是终身教育基本制度建设刚刚起步，统筹有力的跨部门终身教育领导管理体制尚未完全建立；四是已有的政策法规执行力度不够，存在有法不依的问题，不利于终身培训市场的形成和规范化发展。

进一步健全终身职业技能培训制度的对策建议按照国务院《意见》和广东省《条例》关于围绕提高劳动者职业技能，打造素质高、创新力强的产业人才队伍这一目标，着力构建终身职业技能培训体系、深化职业技能培训体制机制改革、提升职业技能培训基础能力等方面的部署要求，当前和今后一个时期，广东应采取以下措施，加快建立和推行终身职业技能培训制度。

（一）围绕一个目标，着力构建终身职业技能培训制度体系各地要紧紧围绕“培养造就规模宏大的高技能人才队伍和数以亿计的高素质劳动者”这一战略目标要求，着力构建终身职业技能培训制度体系。

这个体系主要包括管理制度和技术规范两个方面。

要建立完善对技能人才培养、评价、选拔、使用、激励等各个环节的管理制度，并根据时代发展需要，对原有制度和政策进行梳理、修订或重新制定；对职业分类、职业标准及职业技能标准、职业技能鉴定技术、职业资格证书体系、培训质量监督评价认可的条件等技术方面，要通过法规和政策，做出明确规定，任何人都不能随意更改，以形成相应的政策法规体系和保障体系，保障终身职业技能培训的规范运行。

（二）深化职业技能培训体制机制改革，全面建立市场化、社会化的终身职业技能培训体制机制按照国务院部署精神，深化体制机制改革，重点是打通三大障碍，形成内外衔接沟通的体制机制，率先实现体制机制创新。

一是破除职业教育培训管理体制障碍，加大政府对各类培训资源优化整合力度，构建终身职业技能培训“立交桥”，建立“学分银行”终身学习管理机制，面向社会提供职业教育、继续教育、技能提升和素质教育等课程，打通技能人才成长通道，提高培训供给能力。

二是打破单纯依靠国际职业资格认证的传统做法，建立技能人才多元评20September 2018 / 广东经济价体系，形成与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的多元化的职业技能评价制度。

三是鼓励职业院校与企业、行业协会等共建技能人才培养基地，联合开展校企合作、现代学徒制、校企双制等模式培养，促进企业需求与职业教育深度融合；支持企业以资本、技术、管理等要素参与办学，共同组建混合所有制学院和社区学院，增强培训供给。

（三）鼓励社会力量兴办职业技能培训机构，围绕重点群体广泛开展职业技能培训全面贯彻民办教育促进法和国务院《意见》，重点是鼓励大型企业创办职业培训机构，充分发挥企业主体作用，全面加强企业职工岗位技能提升培训，加快培养高技能人才；大力发展民办职业技能培训机构，对高校毕业生、新生代农民工等重点群体广泛开展就业创业技能培训。