参政党在推进国家治理能力现代化中的作用研究

基金项目：中央社会主义学院统一战线高端智库课题“习近平总书记关于加强和改进统一战线的重要思想形成的理论基础和实践逻辑研究”（ＺＫ２０２００２２５）；江苏省社会主义学院委托课题“参政党与国家治理能力现代化”的阶段性成果。

作者简介：张星，上海市社会主义学院新型政党制度研究中心副主任，讲师，政治学博士，主要研究方向为统战理论、政党政治。

①　林尚立：《在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择》，《复旦学报》（社会科学版）２００９年第２期，第４６页。

②　曹沛霖：《在制度运转中推进政治知识化》，《学习与探索》２００８年第１期，第７８—７９页。

参政党在推进国家治理能力现代化中的作用研究
张　星
（上海市社会主义学院，上海２０００５０）
摘　要：历史经验表明，国家治理体系和治理能力对于国家现代化的实现有着基础性的支撑作用。

推进国家治理能力现代化是个系统工程，参政党在这一过程中通过丰富治理主体、把脉治理客体、完善治理过程、创新治理方式，发挥着重要作用，对于提升国家治理的民主化、科学化、协同化、高效化等，有着重要意义。

关键词：参政党；国家治理能力现代化；民主化；科学化；协同化
中图分类号：Ｄ６６５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１－２８１１（２０２１）０２－００６０－０７现代化的大潮引发了诸多落后的国家从传统到现代的转型，综观不同国家的转型过程，总结其成功的经验和失败的教训时，人们不禁会追问：能够保证落后国家稳妥地开展现代化并实现持续发展的基本前提到底是什么？有很多研究者指出，这个问题的答案就是有效的国家。

“对于现代化和经济持续发展来说，有效的国家的本质意义在于能够有效的供给经济与社会转型、发展所需要的制度资源。

制度能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑。

”①也就是说，保证落后国家稳步推进现代化需要有效的国家，有效的国家本质上能够有效地实现制度供给和制度治理。

“制度治理对于政治发展来说具有非常重要的意义，对于革命后国家来说更是如此。

这其中包含着两层意思：一是要有制度，二是还要让制度运转起来。

制度与制度运转两者是辩证统一的关系，也可以说是相辅相成的同一政治过程。

没有制度就谈不上制度运转，但没有制度的运转，也就等于没有制度。

”②因此，在现代化过程中，国家能否进行有效的制度供给，形成健全完善的治理体系，以及制度能否有效运行，提升治理能力，是国家现代化成败的关键因素。

质言之，国家治理体系和治理能力是国家现代化的关键保障。

对中国而言，国家治理能力的核心是治理主体依托中国特色社会主义制度治理公共事务的能力，提升国家治理能力关键要发挥好中国特色社会主义制度优势和制度效能。

习近平总书记指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更好体现这项制度的效能，着力点在发挥好民主党派和无党派人士
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的积极作用。

”①参政党在国家治理能力现代化中发挥着重要作用。

一、丰富治理主体，助力形成协同治理新格局
国家治理现代化强调公共事务公共治理，也即在公共事务治理过程中，政府、政党、社会组织、公民个体等利益相关者共同参与、协同行动，从而实现国家与社会良性互动、协同治理的“善治”。

因此，多元主体的参与是国家治理现代化的题中应有之义，协同化是国家治理能力现代化的重要特征。

参政党参与国家治理，丰富了治理的主体，其依托新型政党制度提供的制度化参与机制，可助力实现公共治理主体之间责任共担、利益共享、行动协同的目标。

（一）参政党是参与国家治理的重要主体之一
“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，是中国特色社会主义参政党。

”②依照有关制度规定，民主党派作为中国特色社会主义参政党，有参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商等三大基本职能。

参政党的政治地位和主要职能使之成为国家治理的当然主体之一，也成为中国共产党领导人民推进国家治理现代化过程中值得信赖和倚重的重要伙伴。

参政党在中国共产党领导下参与国家治理，共同致力于中国特色社会主义事业的发展。

中国共产党同各民主党派、无党派人士在国家政权中团结合作，支持他们发挥作用，推动国家政权建设。

民主党派成员和无党派人士在各级人民代表大会和人民政协均占有一定数量，他们在各级政府和司法机关中担任着领导职务，积极参与国家重大决策并有序开展监督，发挥了重要的作用。

（二）参政党参与国家治理助力形成协同治理新格局
参政党参与国家治理，为满足有关界别群众的利益表达、政治参与的需求，为维护、保障和实现有关界别群众的权利和利益，提供了重要途径。

通过参政议政等基本职能的履行，参政党不仅能够将所联系的群众的意见、建议反映到政治体系中，而且通过党派组织的政治吸纳、社会整合等功能，团结凝聚党派所联系的广大群众，助力形成协同治理的新格局。

在参与国家治理过程中，参政党协助党委政府推动各级党政部门、党派组织、统战及社会团体等，实现政治资源、政策资源、行政资源、组织资源等优势互补，以及体制内资源和体制外资源的良性互动，促进资源共享、推动互融共进，为较好实现政党、政府与社会之间的有效沟通和整合贡献了力量。

因此，参政党作为国家治理的主体之一，在履行职能中发挥着各自的界别特色和桥梁纽带作用，不断加强对所联系群体的思想引导、政策阐述，有利于凝聚人心、协调关系、形成共识，推动协同治理格局的形成，并在中国共产党的领导下团结、动员广大党派成员和所联系的群众，共同把中国的事情办好。

二、把脉治理客体，提升国家治理的科学化水平
在国家治理现代化的进程中，面对复杂多样的公共事务、层出不穷的治理难题，需要治理主体及时、全面了解实际情况，有针对性地提出治理的对策建议。

这就需要治理主体掌握和了解社会各领域、各方面的实际情况和发展动态，及时、科学地进行研判，并形成科学认识。

参政党以高中级知识分子为主体，八个民主党派各有界别特色，成员广泛分布在各行各业和各个领域，汇集了大量专家学者，可谓人才荟萃、智力密集。

这是参政党为推进国家治理能力现代化服务的重要优势所在。

参政党围绕社会决策、社会问题等治理客体进行深入调查研究，进行严密论证，对
参政党在推进国家治理能力现代化中的作用研究★张　星
①②习近平：《巩固和发展最广泛的爱国统一战线》，２０１５年５月２０日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／
２０１５－０５／２０／ｃ＿１１１５３５１３５８．ｈｔｍ，２０２１年５月２日。

《中国共产党统一战线工作条例》，《人民日报》２０２１年１月６日，第１版。

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于提升国家决策的科学性、有效性有着重要作用。

（一）参政党发挥特色优势积极履职尽责
参政党根据国家发展需要，发挥自身界别特色、人才优势，在相关领域积极参政履职，助力国家决策科学化等。

例如，近年来，民革在社会、法制等方面发挥着自身的界别特色，围绕全面推进依法治国，就“完善法治建设，优化营商环境”“深化司法体制改革”“推动行政审批制度改革”“完善检察机关提起公益诉讼制度”“志愿服务法制化建设”等课题深入调查研究，提出了意见、建议，其中一些建议得到中共中央领导同志的充分肯定。

①民盟发挥在文化教育领域智力密集、人才荟萃的优势，围绕高等教育改革、职业教育发展、创新型国家建设等问题深入调查研究，积极参政履职。

民建主要由经济界人士组成，因而其积极发挥密切联系经济界的独特优势，围绕供给侧结构性改革、国家经济金融安全与稳定、促进民营经济和中小微企业发展等问题积极发声、出力。

民进的界别优势在教育领域，其组织会员聚焦教育领域，发出强有力的声音。

农工党在医疗卫生、环境保护领域有界别特色，其针对医疗卫生体制改革、社会保障体制改革、生态环境保护等提出真知灼见。

致公党以“侨”“海”为特色，围绕科技创新高质量发展、新时代的人才工作、国际国内双循环等主题献计出力。

九三学社以科技界为主体界别，其围绕科技体制改革、建立创新型国家等问题提出了大量建议。

台盟以台湾省人士为主体，他们关注祖国统一大业，围绕增进两岸同胞的了解与互信，为促进两岸交流往来积极建言献策。

（二）参政党积极参与公共事务治理
参政党积极参与中央和地方公共事务的治理，涌现出许多鲜活的案例。

例如，中共十八大以来至２０１９年６月，各民主党派中央就向中共中央、国务院领导同志报送书面意见建议共６４７件，其中５２７件得到中央领导同志的重要批示，为中共科学决策、民主决策提供了重要参考。

②近年来，民主党派提出的推进雾霾治理、加快推进平潭综合试验区建设、科学设定“十三五”期间ＧＤＰ增速、全面放开二孩政策等建议都转化为党和国家重大决策。

③
各民主党派也积极围绕地方经济社会发展问题开展调查研究、提出意见建议。

湖南省等地创新性探索出“中共党委出题、民主党派调研、政府采纳、部门落实”的方式④，充分发挥民主党派参与治理的作用，及时将民主党派的有益意见建议转化为治理举措。

此外，各民主党派充分发挥联系广泛的作用，在利益表达、政治参与等过程中既反映群众的利益意愿和诉求，也为党委、政府做出科学决策提供参考，对于凝聚共识、协调关系、化解矛盾、维护稳定起到了重要作用。

在２０２１年与党外人士共迎新春时，习近平对民主党派的贡献予以了充分的肯定，他指出：“在抗击疫情的非常时刻，各民主党派、工商联和无党派人士坚定不移同中国共产党想在一起、站在一起、干在一起，同舟共济、肝胆相照，为打赢疫情防控阻击战出主意、想办法，为中共中央科学决策、民主决策提供了重要参考。

”⑤
云南社会主义学院学报　２０２１年第２期ＮＯ ２，２０２１
①②③④⑤《万鄂湘：继续发挥在社会和法制领域的参政议政优势》，２０１９年１０月１４日，ｈｔｔｐ：／／ｃｐｐｃｃ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｍ．
ｃｎ／２０１９－１０／１４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿７５２９８３５４．ｈｔｍ，２０２１年４月１５日。

李晗雪：《习近平寄望中国新型政党制度新作为》，２０１９年０９月２６日，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ／ｇｎ／２０１９／０９－２６／８９６６６３８．ｓｈｔｍｌ，２０２１年４月１２日。

刘维涛：《权威访谈：坚持和完善中国特色社会主义政党制度》，２０１９年１２月２３日，ｈｔｔｐ：／／ｃｐｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｎ１／２０１９／１２２３／ｃ４３０５１９－３１５１７４５０．ｈｔｍｌ，２０２１年４月１５日。

刘敏捷：《为新型政党制度发展探索湖南经验》，２０１８年４月２７日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｉａｎｇｓｈｅｎｇｂａｏ．ｃｏｍ／ｎｄ．ｊｓｐ？ｉｄ＝３９３９，２０２１年４月１９日。

《习近平同党外人士共迎新春》，２０１７年０１月２３日，ｈｔｔｐ：／／ｃｐｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｎ１／２０１７／０１２３／ｃ６４０９４－２９０４２６０１．ｈｔｍｌ，２０２１年４月２０日。

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参政党在推进国家治理能力现代化中的作用研究★张　星
三、完善治理过程，提升国家治理的民主化水平
参政党参与国家治理涉及决策、执行、监督、问责等全过程。

“从国家治理角度看，多党合作治国体现在多党在‘治理决策的协商—治理施策的监督—治理绩效的评估’等多个环节。

”①参政
党也通过制度化的参政议政、决策前和决策执行中的广泛协商、贯穿全过程的民主监督等，助力
国家治理民主化、法治化、科学化水平等的提升。

（一）扩大有序政治参与，提升国家治理民主化水平
在现代民主政体中，国家的一切权力属于人民。

要体现人民当家作主的民主政治要义，就离不开畅通人民政治参与的渠道，实现人民政治参与的权利，体现人民群众在国家事务管理中的地
位和作用。

因此，实现人民群众对政治生活更为广泛的参与是现代民主政治建设的内在要求，政
治参与的广度、深度、效度在某种程度上直接反映着民主政治建设的情况，体现着国家治理的民
主化水平。

各民主党派所具有的参政党地位和制度化的参政议政方式，不仅为社会不同阶层、不同群体乃至个体的政治参与提供了制度化、组织化的渠道和途径，也保证了不同阶层、群体的政治参与
在总体上呈现出制度化、规范化的特征。

具体而言，一方面各民主党派都是合法、能够公开活动的政党，能够帮助中国社会转型过程中不断涌现的新兴社会力量进入中国特色社会主义新型政党制度等已有的体制内渠道，缓解社会
转型过程中的政治参与压力，提升政治参与的制度化、规范化水平。

另一方面，民主党派的参政
地位有利于实现现代政治体系政策选择与决策的互动，使政策的输出反映社会的要求，从根本上
保证政治的稳定和社会秩序的有序性。

各民主党派等多元主体的合作和参与，能够使不同党派所
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联系的那部分群体的利益意愿和诉求通过多党合作的渠道得到表达，影响执政党和政府的决策，
推动决策的科学化、民主化，更加充分地体现人民当家作主的社会主义民主政治的本质特征。

（二）发挥政治协商作用，助力科学民主决策
中国共产党就国家重大方针政策和重要事务，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实现科学决策、民主决策，提升党的执政能力的重要制度安排。

中国共产
党同各民主党派直接进行协商、中国共产党在人民政协同各民主党派和各界人士协商，是政治协
商的两种重要形式。

同时，在中国共产党的领导和支持下，民主党派和无党派人士参与人大协商、
政府协商以及其他方面的协商也在不断丰富和发展。

总的来看，政治协商在运行中呈现出以下特点：一是协商内容的政治性。

民主党派、无党派人士在中国共产党领导下围绕国家、地区发展的重大问题展开广泛协商。

二是协商形式的民主性。

协商以会议或书面等丰富的形式进行，在协商过程中，民主党派、无党派人士可以畅所欲言，充
分发表意见。

三是协商程序的规范性。

依据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合
作和政治协商制度建设的意见》、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中共中央
办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》等一系
列中央文件规定，政治协商从协商议题的提出，到协商形式的确定，再到协商成果的转化等都有
着相应的规范。

四是协商深度嵌入国家治理过程。

政治协商被纳入决策程序，协商在重大决策前
和决策执行中广泛开展，使得协商深度嵌入了国家治理过程。

（三）开展民主监督，规范国家治理行为
人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。

“在人民当家作主的社会主义国家，民主和监
①任世红：《国家治理视角下新型政党制度的效能优化》，《中央社会主义学院学报》２０１９年第５期，第４７
页。

督是相辅相成、辩证统一的。

没有民主，就没有真正的监督，没有监督，也不可能有真正的民主。

”①民主政治的有效运行，公权力的规范和公民权利的保障都离不开有效的监督。

参政党不仅通过参政议政和参加中国共产党领导的政治协商实现对治理过程的参与，提升治理的实效，还通过民主监督实现对治理过程的把关，防止公共政策向强势利益集团倾斜或忽视弱势群体的利益，为社会公共利益的实现起到警示和纠偏的作用。

十八大以来，中共中央支持民主党派创新民主监督的形式，推出专项民主监督。

从２０１６年开始，各民主党派中央分别对口云南、广西等８个贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区，围绕贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施执行、扶贫资金项目管理使用等开展脱贫攻坚专项民主监督。

在３年多的时间里，各民主党派中央深入８省区１２００余个乡村，开展座谈、协商、沟通近４００余场次，涉及近２４０多个县，提出意见建议近１５００条，②为打赢脱贫攻坚战做出了积极贡献。

中共十九届四中全会在总结经验的基础上强调，要“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法，展现我国新型政党制度优势”。

③民主监督正逐步成为规范国家治理行为、提升国家治理水平的一种有力方式。

四、创新治理方式，提升国家治理实效
国家治理能力现代化也意味着国家治理本领、手段、方式、路径必须符合历史发展的时代规律和社会演进的时代潮流。

参政党作为重要的治理主体和治理现代化的推动力量，通过协商治理、社会整合、社会服务等方式，助力国家治理实效的提升。

（一）以协商治理助力国家治理实践创新
协商民主也是一种有效的国家治理方式。

党的十八届三中全会决定中指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。

”这里，“广泛”就是协商内容和参与范围的民主要求；“多层”就是协商层级和形式多样化；“制度化”就是协商常态运作的制度化。

要推动协商民主成为国家治理和社会生活的政治常态，协商治理成为提升国家治理效能的重要途径。

协商治理能够培养出健康民主所必需的公民美德，促进社会成员的包容、节制、责任感等美德的养成，增进社会成员之间的相互尊重、理解、信任。

习近平总书记强调：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。

这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。

”④“我们坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量的越多越深入越好，就是要通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。

”⑤
参政党积极参与广泛多层制度化的协商民主实践，通过对话协商，有效地发挥了柔性治理的作用。

参政党参与协商，既有层次较高的政治协商，也通过参与“民主听证会”“党群议事会”云南社会主义学院学报　２０２１年第２期ＮＯ ２，２０２１
①②
③
④
⑤李铁映：《论民主》，北京：中国社会科学出版社，２００１年，第２０２页。

李晗雪：《习近平寄望中国新型政党制度新作为》，２０１９年９月２６日，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ／ｇｎ／
２０１９／０９－２６／８９６６６３８．ｓｈｔｍｌ，２０２１年４月１２日。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，２０１９年１１月６日，第１版。

习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立６５周年大会上的讲话》，习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，２０１７年，第２９３页。

《习近平：运用法治思维和法治方式推进改革》，《人民日报》２０１４年１０月２８日，第１版。

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“居民议事会”“区域协商议事会”“区域性劳资协商会议”“行业协商制度”等多种基层协商型民主治理方式，为基层治理创新提供重要支撑。

例如，一些地方党委与政府部门开展了各种形式的包含参政党成员参与的协商对话联席会议，搭建各种形式、不同层级的协商对话平台，构建了协商议事会和网络协商对话机制等。

一些党派组织通过相关平台深度参与社会治理，与党群组织和其他丰富多样的自组织一起，调动政治资源、组织资源和社会资源，丰富社会治理形式，解决社会治理难题，推动和谐社区建设。

参政党联系广泛、身份超脱，接地气、亲民情，能够通过民意吸纳有效地化解社会治理过程中可能出现的各种偏激、感性、带有一定极化倾向的民意，有效地做到了问情于民、问需于民和问计于民。

这些协商治理较好地实现了具体利益关系的协调，尽可能达成广泛的社会共识，有效消弭社会冲突和对抗情绪，对于提升治理实效起到了一定的促进作用。

（二）以社会整合营造国家治理的稳定环境
实现有效国家治理的目标和前提之一是保障国家安全和社会稳定。

而在传统社会向现代社会转化的过程中，由于社会群体分化加剧，旧的制度规范、价值体系逐渐失效，新的制度规范、价值体系尚未成熟定型，因此，利益分化、价值冲突、信仰迷失、行为失范就成为转型社会的重要特征。

处在现代化过程中的中国，一方面，全球化和信息化、网络化的技术革命极大地加深了外部环境对中国的影响，世界范围的突发事件和难以预测的因素都可能带来各种风险挑战；另一方面，改革开放发生的深刻变化以及全面深化改革触及的利益调整，使国内社会和谐面临重重压力，各种矛盾错综复杂。

这是国家治理现代化面对的严峻情势。

参政党能够协调利益关系，凝聚社会共识，服务党的中心工作和国家建设大局，对于现代化过程中保持社会政治稳定具有举足轻重的作用。

通过参政党组织向自己所联系的社会群众传达中国共产党的路线方针政策、赢取民众的支持和认同，实现意识形态整合；通过参政党组织吸纳、提供合法的、制度化的利益表达和政治参与渠道，实现政治资源整合；通过利益表达、协调不同群体的利益关系、维护所联系的群体的合法权益，实现利益关系整合。

以意识形态整合为例，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持四项基本原则，是各民主党派在长期的多党合作实践中形成并坚守的政治共识和行为准则。

这就为参政党所联系的社会群众提供了具有主导地位的主流意识形态，有利于促进社会共识的形成。

因此，也正是在这个意义上，习近平总书记在２０２１年与党外人士共迎新春时希望各民主党派、工商联和无党派人士，要协助政府做好凝聚共识等工作，“要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，引导广大成员和所联系的群众不断增进对中国共产党领导和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，始终保持同中国共产党同心同德、团结奋斗的政治本色”。

①
（三）以提供社会服务助力国家治理效能升级
各民主党派在中央和地方各级组织设立社会服务部（处），主抓社会服务工作，结合自身优势大力开展各类社会服务工作，推动和实施智力支边、光彩事业和“温暖工程”等活动，开展职业培训、兴教办学、捐资救灾、扶危济困等公益事业。

如民革发挥自身优势，建立健全全国法律援助组织体系，为困难群众提供诉讼方面的法律援助。

仅２０１４年至２０１７年间，民革各级组织就累计实施法律援助１ ３万例，开展法律咨询和普法活动１ ３万次，１１ ５万人次受益。

②这些工作对于化解社会矛盾、助力社会和谐起到了积极作用。

民
参政党在推进国家治理能力现代化中的作用研究★张　星
①②《习近平同党外人士共迎新春》，《人民日报》２０２１年２月２日，第１版。

栾絮洁、张雯宁：《助力脱贫攻坚　服务社会发展———５年来民革社会服务工作综述》，２０１７年１２月１９
日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｉｎｇｅ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎ１／２０１７／１２１９／ｃ４１５７４７－２９７１６３２７．ｈｔｍｌ，２０２１年４月１７日。

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