法治视角下无居民海岛生态环境安全保障机制研究

题 。《 中华人 民共 和 国海 岛保 护 法》 的 出台为无 居 民海 岛保 护提 供 了法律依 据 ，但 无居 民海
岛的 生态安全 保 障并 不是靠 一部 法 律 就 能解 决 的 ，而是 需要 形 成 一个 政 府 治 理 意识 下 的包
括 立 法、执 法 、司法 以及公 民有 效 参 与 的保 障机 制 。 它涉 及相 关法 律 制度 的 完善 、执 法和 司 法的跟进 以及 由政 府 管理 向公共 治理 的转 变。 关 键 词 ：法治 ；无居 民海 岛；生态 安全 ；保 障机 制
项 复杂 的 工程 ，单 靠 《 海 岛保 护 法 》不 可 能
发展 海 洋 经 济 步 伐 的加 快 ，虽 然 有 了 《 海 岛 保
第 １期
陈 晟 ：法 治 视 角 下无 居 民 海 岛 生 态 环 境 安 全 保 障 机 制 研 究
一
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护 法 》 的规 定 ，但 是 相 关 主体 海 岛保 护 意 识 还
有 待加 强 。在 无 居 民 海 岛开 发 过 程 中 ，依 然 不 可 避免 地存 在 开 发 层 次 低 ，方 式 粗 放 ，手 段 落
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海 洋 开 发 与 管理
２ ０ １ ３年
第 １期
法治视 角下无居 民海 岛生态环境 安全保 障机 制研 究
陈 晟
（ 浙 江 省 舟 山 市 委党 校 舟 山 ３ １ ６ ０ ０ ２ ）
摘
要 ：随着 海 岛开发 热 潮 的到 来 ，无 居 民海 岛生 态 安全 成 为 一个 严 峻 的现 实 问
进 一步提高 海洋 开发 、控制 和综 合管 理 的能 力 ，是我 国 “ 十二五”规划 战略重点 和主要 任务 。
我 国面积 大于 ５ ０ ０ ｍ ２的海 岛共 计 ６ ９ ０ ０多 个 （ 不 含海南 岛本 岛和 台湾 、香港 、澳 门所属海 岛） ，其 中无居 民海 岛超过 ６ ５ ０ ０ 个 。随着 中 国海洋 经 济
的快 速 发 展 ，大 力 进 行 海 岛开 发 的 条 件 已经 具
备 ，海 岛开发 的 高 潮 越 来 越 近 。无 居 民 海 岛 的
使 无居 民海 岛 的生 态 安 全 保 障形 势 严 峻 。具 体
表 现 在 以下 几 个 方 面 。
价值 不 仅 体 现 在 经 济 上 ，更 重 要 的 是 它 还 承 载 着生 态 保 护 、 国 防安 全 、领 土 确 定 、科 学 研 究 等 多方 面 的 功 能 价 值 。 其 中 ，生 态 环 境 安 全
实施 以前 ，很 多无 居 民海 岛 被认 定 为 集 体 所有 ，
环 境保 护 纲 要 》 中 ，正式 提 出 国 家 生 态 环 境 安 全 的概 念 ，将 生 态 安 全 作 为 环境 保 护 的 目标 纳
入 国家 安 全 的范 畴 。有 学 者 将 生 态 安 全 概 括 为 两 层含 义 ：一 是 防止 环境 污 染 和 自然 生 态 退 化
性开 采等 ，使 得 海 岛 地 形 地 貌 、 自然 景 观 及 生
态 系统 遭 受 很 大 的 影 响 ，部 分 海 岛 甚 至 消 失 。
界 共 同关 注 ，随 着 发 展 海 洋 经 济 、开 发 利 用 海
无居 民 海 岛 的 权 属 问 题 虽 然 在 《 海 岛保 护 法 》
安 全面 临 着 严 峻 的 威 胁 ，影 响 到 海 洋 经 济 的 可 持续 发展 。 《 中华 人 民共 和 国海 岛保 护法 》 （ 以 下 简称 《 海 岛保 护 法 》 ） 出 台 以后 ，虽 然对 无 居 民海 岛 的保 护 有 了明 确 的规 定 ，但 很 多 历 史 遗
留问题 和 在 开发 利 用 过 程 中ｍ 现 的 新 问 题 依 然
有些海 岛 的林 地 被 认 定 为 集体 林 地 ，周 围 的滩
涂 以及 海 域 被 用 来 从 事 水 产 养 殖 业 等 盈 利 性 的 行业 。集 体 在 对 这 些 海 岛 开 发 利 用 的过 程 中 ，
缺乏 有效 的 管 理 和 控 制 ，生 态 破 坏 严 重 。还 有
一
削 弱经 济 可 持 续 发 展 的支 撑 能 力 ；二 是 防止 环
境 问题 引 发 人 民群 众 的不 满 ，特 别 是 防 止 环 境 难 民的 大 量 产 生 ，从 而 避 免 影 响安 定［ 】 ］ 。无 居 民海 岛的 生 态 安 全 的 问 题 一 直 受 到 理 论 和实 务
些 海 岛成 为 垃圾 场 ，被 随 意 倾 倒 垃 圾 和 有 毒
有 害废 物 ，一 些 海 岛 上 珍 稀 动 植 物 资 源 被 掠 夺
（ 简 称生 态安 全 ）是 实 现海 洋 经济 可 持 续 发展 的 关键 所 在 。２ ０ ０ ０年 由 国务 院 发 布 的 《 全 国生 态
Ｉ ． Ｉ 随 意 开 发 利 用对 海 岛 生态 环 境 破 坏 严 重
利 用 随 意 性 大 ，缺 乏 有 效 的管 理 ，导 致 很 多无居 民海 岛生 态 破 坏严 重 。在 《 海 岛保 护 法 》
长期 以来 ，由 于 无 居 民海 岛 开 发 、保 护 缺 乏法律 依 据 ，政 府 对 无 居 民海 岛 开 发 利 用 管 理 缺位 ，体 制不 清 ，导 致 很 多 无 居 民 海 岛 的生 态
不 可 逆 的 破 坏
无 居 民海 岛 一 般 面 积 狭 小 ，生 态 脆 弱 ，容 易遭 受破 坏且 破 坏后 难 以恢 复 。随着 开 发 海 洋 、
岛热潮 的 到 来 ，对 该 问题 的研 究 则 更 显 重 要 和
紧迫 。
实施 以后 可 以 逐 步厘 清 和 解 决 ，但 是 已 经 破 坏 的生态 环境 的恢 复并不 易 。 Ｉ ． ２ 不 合 理 的工 程 项 目对 安 全 面 临 的 现 实 威 胁