政府向社会组织购买公共服务绩效评估研究

政府向社会组织购买公共服务绩效评估研究
杨术
【摘要】政府向社会组织购买公共服务,是落实建立有中国特色社会主义行政体制重要部署的需要,是落实机构改革和政府转变职能的需要,是世界各国面对财政压力,通过政府自身改革以满足不断提升的公共服务的需求.建立和完善公共服务体系是在提升公共服务的质量背景下应运而生的.本文从政府购买公共服务的核心概念以及绩效评估的含义出发,围绕“对谁评估”、“评估谁”、“如何评估”、“结果如何运用”进行分析研究,从而使政府尽量用最小的成本购买最好的服务,得到公众满意的服务,最终提升政府向社会购买公共服务的绩效.
【期刊名称】《集宁师范学院学报》
【年(卷),期】2016(038)003
【总页数】5页(P48-52)
【关键词】社会组织;购买;公共服务;绩效评估
【作者】杨术
【作者单位】中共马鞍山市委党校,安徽马鞍山243011
【正文语种】中文
【中图分类】D035
（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山243011）
政府购买服务兴起于20世纪80年代初西方国家，其核心概念包含了四个方面的内容。

（一）委托主体
委托主体，是政府把公共服务委托或者是通过购买的方式，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构或企业等承担。

①这里非常明确受委托的主体第一包括社会组织，第二包括机构，第三包括企业。

社会组织在国际上又被称为非营利组织、自愿组织、慈善组织、第三方组织等，不同的国家称呼是不一样的，那么在我国通称社会组织。

根据我国的法律和法规，社会组织主要包括四类，一类是社会团体，一类是民办非企业单位，一类是基金会，一类是在我国登记注册的境外非政府组织、非营利组织。

企业是社会公共服务的一个重要供给主体，这里主要是指一些公用的事业，包括公共交通、环境保护等。

企业还有一个重要的任务就是承担重要的社会责任。

企业的社会责任主要包括，企业对自己的员工应该依法提供的福利和工资，这是它基本的社会责任。

就是对消费者负责；为消费者生产安全、满足消费者需求的产品，它是企业最重要的社会责任。

另外企业对所在社区的环境要承担这责任，要确保所在社区的环境能够安全，确保所在社区居民不受到这个企业在环境方面造成的污染的影响；企业要鼓励自己的员工积极参加公共服务、参加社会服务；企业本身承担着对慈善事业的责任，积极向社会捐赠。

所以从各个角度讲，企业也是非常重要的社会供给主体，所以在必要的时候，政府可以通过购买的方式来购买企业的服务。

（二）委托内容
政府购买了什么？什么是公共服务？公共服务在我们国家包括哪些？2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出我国的公共服务大致分为教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安。

国家“十二五”规划纲要，把交通公用设施、环境保护也纳入基本公共服务的重要内容。

根据国务院常务会议要求要准确把握公众的需求，就是说政府提供公共服务，政府购买服务，购买什么样的服务，为什么要购买服务，一切落脚点
和出发点都要从人民群众的需求出发来提供公共服务，这是公共体系建设，是购买公共服务的一个最根本的原则，在这个基础上，国务院要求各地要制定购买服务型指导性目录。

各地情况不一样，发展水平不一样，财力状况不一样，所以要从本地的实际情况出发来制定这个目录，但是要明确政府购买服务的种类、职责和内容。

（三）购买适合市场化方式生产的公共服务
政府购买服务，怎么去购买？就是去购买那些适合市场化方式生产的公共服务。

哪些是适合市场化生产的呢？我们从一个反证的角度来看，凡是需要政府直接生产的，那就不能到外面去购买。

政府直接生产是指什么？是指不涉及非营利组织及其他生产组织，政府直接来提供的。

比如在有些国家外交、国防，是政府直接生产的。

适合市场化生产在不同的国家、不同的地区、不同的历史阶段，它的内容是不一样的。

（四）受委托主体的条件
政府可以向哪些组织、机构购买公共服务，国务院要求受委托主体具备条件、信誉良好。

首先具备专业化条件，比如养老机构，必须具备长期护理的设施、设备、人员及资金，只有在这样的条件下，才有能力接受那些失智失能的老年人。

其次必须具有良好的信誉。

因为政府的所有资金，实际上是公共资金，是老百姓纳税的钱，必须接受公众的问责，钱花到哪去了，必须是公开透明的，必须按照财政预算的目标来实现，是可以问责的。

政府购买公共服务将社会和市场引入到公共服务的供给中，力图提高公共服务的效能。

然而，在市场竞争机制的作用下，政府购买服务仍可能存在着风险。

即使是在竞争模式中，也容易出现投机取巧和非法行为，甚至可能出现购买成本高于政府自行生产成本的情况。

②同时，政府购买公共服务也并不是完全高效的行为，为提高公共服务供给的质量和效率，避免出现政府购买风险，需要依据科学的评估指标对政府购买行为进行绩效评估，以检验其实施的效果。

政府购买公共服务的绩效评估是指由政府实施的，依据科学合理的评价方法和体系，对公共服务项目的效率、质
量、效果进行客观公正的评价的一系列行为的总称，③是将社会和市场引入到公共服务的供给中，力图提高公共服务的效能。

从经济方面来看，政府拿老百姓的钱，拿纳税人的钱来为纳税人提供服务，所以，政府要以最少的投入获得最多的服务。

（一）谁来评估
1、政府购买服务流程
如图1所示，政府购买服务的主要流程是由政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现这四个环节组成的。

（1）政府购买服务的首要环节即政府出资，作为公共服务的供给者，政府根据公共服务的需求和目标，决定用于购买公共服务的资金数额；（2）定向购买。

政府购买公共服务选择哪种模式以及确认由谁受益是政府购买服务的第二个重要环节；（3）契约管理。

通过契约主要是签合同的方式，监管政府购买服务的操作程序，如规范服务的招投标、签约、评估等程序，以便控制政府购买服务的质量和数量；（4）评估兑现。

政府根据对私人部门、社会组织所提供的公共服务的认定给予资金，认定的过程就是对购买服务绩效评估的过程。

2、多元评估主体
分析政府购买服务的流程，厘清谁是评估主体，也就是说由谁来评估的问题可以帮助我们清楚的分析政府购买服务的绩效评估关系（如图1）。

政府购买服务的流程涉及的行为要素有四个：（1）政府作为购买服务的出资方，在政府购买服务绩效评估中主要承担建立评估制度、制定和发布相关政策、实施指南以及技术规范等的职责；组织评估，综合利用评估信息改进管理，提供决策能力。

（2）非政府组织作为政府购买服务的参与者，应接受政府的监督，配合第三方评估单位对政府购买服务项目。

（3）服务对象（社会公众）作为政府购买服务的受益者，对政府购买服务的最终结果具有最直接的感受。

（4）第三方，来自高校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组作为政府购买服务绩效评估的第三方，解决一些技术上的难题，协同政府部门确定考评指标、考评标准，对政府购买服务进行绩效评估。

④因此，进行政府购买服务绩效评估，是由政府、非政府组织、社会公众以及第三方共同参与的多元主体结构。

但是，在政府购买服务绩效评估过程中，各评估主体利益偏好和认知往往是不同的，他们从自身利益角度出发对政府购买服务进行绩效评估可能会影响评估结果的客观性和科学性。

因此，在政府购买服务绩效评估过程中，还需要对各个评估主体意见的客观性进行甄别，并合理设置不同主体意见的影响权重。

（二）对谁评估
如图1，政府购买公共服务的对象是社会组织，换言之，社会组织直接生产公共服务，因此，社会组织生产出的公共服务的质量与效率必然受到考核。

那么，作为公共服务出资者的政府需不需要接受考核呢？有关调查显示，只要社会公众能够有效地监督政府，政府有效地监督公共服务的供应商，公共服务的质量就能够得到保证。

四、政府购买公共服务绩效评估的方式及结果运用
（一）如何评估
如图2所示，我们可以从成本、效率、社会公正度和公众满意度四个方面出发，
构建政府购买公共服务绩效结构概念模型。

1、政府需提高效率、衡量产出。

产出有直接产出和间接产出。

直接产出，如国家基本公共服务体系规划里确保老百姓应享受的基本公共服务的八类规定，其中之一如就业培训。

例如政府给就业培训部门培训了500万或1000
万人，培训部门向劳动部门报告培训了1000万人或5000万人，这是直接产出。

政府不仅需要知道培训了多少人，还需要知道培训的这些人有多少人找到了工作，有多少人在这个工作过程中得到进一步发展，能够实现自立，能为社会做更多的贡献，这是间接产出。

政府还需要对所产出进行衡量，评价其效能、效率，从而实现政府投入的最大化，对公众服务的最大化，这就是绩效评估。

再比如，我们供给养老院的服务，直接产出即对养老院投入了多少钱用于基础设施，多少钱用于设备，
多少钱用于服务人员，服务多少老年人进行评价。

间接产出即通过问卷调查、专家学者对于服务对象访谈进行评价。

例如养老院为一千个老年人提供服务，但这些老年人的身心健康通过这些服务是否得到满足？通过这些服务老年人的寿命是否得到延长？例如教育投入，孩子们的身心健康、将来的成长、心理潜在能力能否更好地发挥，这些间接产出需要我们通过其他的方式来进行评估。

2、政府对绩效评估的公平性
公共服务提供的一个基本原则是公平，何谓公平性？例如，垃圾处理和污水处理是需要收费的，垃圾处理厂、污水处理厂需要对排污者进行收费，但是由于家庭之间收入的差异，使得一部分家庭支付垃圾处理厂以及污水处理厂所收取的费用很轻松，一部分家庭相对困难些，在这种情况下，政府对于这类家庭进行必要的补贴，也就体现了公共服务的公平性和公正性。

众所周知，坐出租车是需要付费的，谁打车，谁付费，但加拿大温哥华对于残疾人和老年人给予一定的出租车票，他们可以免费打车。

在处理公共服务供给的过程中，充分考虑弱势群体、边缘群体和不利群体的特点，给予适当补贴来保证公共服务供给的公正性。

所以，公共服务的绩效评价既要考虑效率、效益、经济，也不能忽视公平。

3、独立的第三方评估
在绩效评价的过程中，需要提倡第三方评估。

政府支付资金给社会组织或者政府给予社会组织优惠的政策、优惠的方式，不是让社会组织去评估自身，而是政府自己评估自身。

从国际惯例，应交给一个专门独立于政府、独立于企业、独立于这些购买服务的政府组织的第三方组织来进行评估。

通过他们的评估，真正提出客观的评估报告来，提出问题、提出解决方案，这样对于完善社会组织非常有帮助。

在这方面要进一步解放思想，真正使我们的工作做到位，必须建立起一套独立的第三方评估机制和体制。

首先，建立一套完善的评估标准，提高评估的专业化水平。

一套完善的评估标准一般包括九个方面的内容：目标、信息、董事会管理职能、项目、财
政资助、年度报告、预算、职责、资金使用等；其次，组建第三方评估机构，这些评估机构应具有客观中立的态度，具备专业的技术水平，管理科学，信息透明，由专业人士组成，在工作中逐渐使评估机构获得良好的口碑和社会公信力⑤。

近几年，我国一些地区已经进行了一些探索，如北京市的社会工委、社会建设办公室，每年用于购买公共服务的费用达到两个多亿，北京市西城区每年用两千多万购买各类服务，他们正在逐步采用第三方的评估来评估购买服务的绩效。

评估体系还需要在方法上和制度上进一步完善，尤其是随着政府购买公共服务常态化以后，把这一套评估体系纳入到我们的统计体系中来，让它成为一种常规的评价、常规的信息，使我们能够及时地看到政府购买服务的投入产出的绩效。

（二）结果运用
《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》：“考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费，且该服务提供机构在两年内不得承接政府购买服务项目；由于任务未完成导致不合格的，应当敦促服务提供机构继续提供服务直到政府购买服务合同任务的完成；情节严重的，取消其承接政府购买服务项目的资格。

”⑥从中对考核结果的运用就能反映出一个问题：目前的绩效评估结果运用仅仅停留在物质激励，而且是单向的，必将单一、粗放，并没有涉及到对整个公共服务购买领域进行动态的、双向的、复杂的调整。

例如我们的社区服务，现在的城市空巢家庭已经达到了49%，农村的空巢家庭已经达到39%，那么我们把老年人放到社区中，让社区来服务。

比如说，上海9073、9064模式，90%的居家养老，
社区来提供服务，7%由社区养老，3%由机构养老。

那么你社区养老的标准是什么？怎么能够用这个标准，让老年人满意，让家庭成员满意，这都需要我们通过对绩效评估结果的有效运用。

注释：
①唐海歌，《我国政府购买公共服务存在的问题及其防范》，《中共郑州市委党校
学报》，2013年第12期，第20页。

②车峰，《国公共服务领域政府与NGO合作机制研究》，《中央民族大学博士论文》，2012年第5期，第1-2页。

③④黄丽娟，《政府购买公共文化服务探析——以江苏省南通市为例》，《行政论坛》，2014年第7期，均引自第22页。

⑤车峰，《国公共服务领域政府与NGO合作机制研究》，《中央民族大学博士论文》，2012年第5期，第1-2页。

⑥谭磊，《中国城镇社会福利事业社会化转型研究》，华中科技大学博士论文，2012年第10期，第1-2页。