地方政府性债务审计工作方案讲解

审计范围
债务范围：三类债务
地方政府负有偿还责任的债务。 地方政府负有担保责任的债务。 其他相关债务。
地区范围：三级政府
31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市 31个省（自治区、直辖市）和5 （地、州、盟、区，以下简称市）、县（市、区、旗，以下简 称县）三级政府 关于行政区划调整的处理。2010年底以前，行政区划有调整或 关于行政区划调整的处理。2010年底以前，行政区划有调整或 上下级政府有关单位有划转关系的，应以2010年底的行政区划 上下级政府有关单位有划转关系的，应以2010年底的行政区划 情况和有关单位的隶属关系，确定审计范围，根据债务
审计的内容和重点
债务举借、 债务举借、管理和债务资金使用方面存在的主要 问题
债务举借中存在的问题
违规集资问题。 审查地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业 单位、政府融资平台公司违反国家规定，以各种形式向单位职工或社 会公众集资
债务资金使用中存在的问题
违反国家产业政策规定投向“两高一剩” 违反国家产业政策规定投向“两高一剩”、低水平重复建设项目； 违规进入资本市场、房地产市场的问题，尤其是在国家对房地产宏观 调控时，资金用于房地产开发。重点关注重大违法违纪问题； 投资建设形象工程、楼堂馆所的问题； 未按核准用途使用债务资金的问题； 长期闲置债务资金的问题； 未按照核定用途使用债务资金； 重大损失浪费；
审计的内容和重点
债务举借、 债务举借、管理和债务资金使用方面存在的主要 问题
此次不是审计调查，也不是简单的统计填报，因此应在借、管、 用、还等环节进行全面审计。 体制、机制、制度方面的问题
多头管理，多头举债，规模底数不清； 债务资金管理运作不规范； 偿债责任不落实、风险预警和控制机制不完善等。
债务举借中存在的问题
审计的内容和重点
重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 并重点分析行业、 并重点分析行业、部门和单位债务风险状况
对交通运输、市政建设、高校、医院等重点行业和部门，以及融 资平台公司等重点行业和单位的三类债务情况和偿债风险进行分 析。 交通运输、市政建设、高校、 交通运输、市政建设、高校、医院是举借债务较多的重点行业和 重点部门，搞好重点部门、重点行业的分析至关重要。 重点部门，搞好重点部门、重点行业的分析至关重要。 对交通运输部门和高校、医院单位审计和分析重点要放在四个方 面：
违规担保的问题 重点检查2010年 月国发〔2010〕19号文件下发后有无违规担保的问 重点检查2010年6月国发〔2010〕19号文件下发后有无违规担保的问 题以及金融机构违规放贷的问题。 融资平台公司以虚假或不合法的抵（质）押物作为担保获得贷款 如尚未具备上市条件土地、违规办证土地、征转用手续不合规取得土 地作为抵押物 高估抵押物价值获得贷款 如将农业用地、工业用地以商用用地进行评估，高估价值；规划主管 部门提供虚假规划设计条件
审计的内容和重点
调查了解地方政府性债务在支持地方经济社会发 展方面所发挥的积极作用， 展方面所发挥的积极作用，以及各地在加强债务 管理方面所采取的主要措施
地方政府通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、 改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥 的积极作用；在夯实地方经济社会发展基础方面取得的 成效。
审计的内容和重点
债务举借、 债务举借、管理和债务资金使用方面存在的主要 问题
债务举借中存在的问题
同一抵押物重复抵押获得超出抵押物价值的贷款 同一项目多头贷款。 融资平台公司注册资本不到位 虚假出资 抽逃资本 货币出资比例低 粉饰业绩发行债券，根据规定，公司累计发行债券不超过公司净资产 的40％，最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息。 40％，最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息。
审计的内容和重点
重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 并重点分析行业、 并重点分析行业、部门和单位债务风险状况
分析各级地方政府负有偿还责任债务的总体风险状况。
债务率 如地方政府负有偿还责任债务的债务率超过100% 如地方政府负有偿还责任债务的债务率超过100%，表明该地 100%，表明该地 区债务规模过大，风险较高；如低于100%，表明该地区债务 区债务规模过大，风险较高；如低于100%，表明该地区债务 规模较小，风险较低。 偿债率 如地方政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，表明该地区 如地方政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，表明该地区 到期债务的偿债压力较大，风险较高；如低于20%，表明该地 到期债务的偿债压力较大，风险较高；如低于20%，表明该地 区偿债压力较小，风险较低。 逾期债务率 如果比例较高，表明政府已出现偿债困难，存在较高风险。 借新还旧偿债率 如果比例较高，表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高， 存在一定偿债风险。
审计工作目标
具体要求： 摸清地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况；
分年度。分为：债务起始年度、1997年、1998年、2002年、 分年度。分为：债务起始年度、1997年、1998年、2002年、 2007年、2008年、2009年、2010年八个年度； 2007年、2008年、2009年、2010年八个年度； 逐笔填报并审核。 分结构。就是要把债务的来源结构和投向结构，以及偿债资金 的来源结构弄清楚。 分级次。这次审计乡级债务不涉及，只审计省、市、县三级的 债务。
违规注资，特别关注地方政府向融资平台公司注入的土地资产不实的问题， 如 虚报收入，如 中介机构提供虚假报告 主管部门审批不严
对于融资平台公司注册资本不到位、虚假出资、违规注资、抽逃资 对于融资平台公司注册资本不到位、虚假出资、违规注资、 本问题，特别强调国务院19号文下发后的金额 本问题，特别强调国务院19号文下发后的金额
地方政府债务管理的模式、管理制度，以及在加强政 府性债务管理方面采取的主要措施及成效。 整合公共资源、协调政府建设职能方面的积极作用 改进措施规范发展 地方政府在清理化解历史债务，清理规范融资平台公 司及其债务方面采取的主要措施和取得的成效。
审计的内容和重点
调查摸清各级次、各年度三类债务的规模、结构 调查摸清各级次、各年度三类债务的规模、 及变化情况
弄清5 弄清5个方面的情况：余额、债务人构成、债务来源、 债务投向、未来年度还本付息额。
三类债务的年末余额及年度增减变化情况。 三类债务的债务人构成情况。 三类债务的债务来源构成情况。 三类债务余额的资金投向情况。摸清年末债务余额中尚未支出 到项目的债务、用于项目支出的债务和用于非项目支出的债务 规模、比重及年度增减变化情况。可按项目市场化属性（公益 性、非公益性项目）和项目的行业性质分。 三类债务未来各年度需偿付的债务本金情况。包括2011年、 三类债务未来各年度需偿付的债务本金情况。包括2011年、 2012年、2013年、2014年、2015年 个年度，2016年至2020 2012年、2013年、2014年、2015年5个年度，2016年至2020 年，2021年至2025年，2026年以后3 年，2021年至2025年，2026年以后3个时间段，分析未来可能 出现的偿债高峰期。
着眼促进地方经济社会发展有效防范和化解地方政府性债务着眼促进地方经济社会发展有效防范和化解地方政府性债务风险维护财政和金融安全提出妥善处理存量债务健全完风险维护财政和金融安全提出妥善处理存量债务健全完善地方政府性债务管理制度建立规范的地方举债融资机制提善地方政府性债务管理制度建立规范的地方举债融资机制提出审计建议出审计建议分析债务形成及规模变化的主要原因提出建议分析债务形成及规模变化的主要原因提出建议分阶段实施审计建议分三个阶段分阶段实施审计建议分三个阶段第一阶段做好报表填报工作做好培训工作组织第一阶段做好报表填报工作做好培训工作组织被审计单位填报人员进行培训指导填报人员填好被审计单位填报人员进行培训指导填报人员填好表表11表表22表表33表表44表表55
改善城市基础设施 改善投资环境 改善百姓居住条件 缓解交通压力 要有具体数据，要形成总体概念，利用表11、 要有具体数据，要形成总体概念，利用表11、表1、2、3、4比 较分析
审计的内容和重点
调查了解地方政府性债务在支持地方经济社会发 展方面所发挥的积极作用， 展方面所发挥的积极作用，以及各地在加强债务 管理方面所采取的主要措施
对交通运输、市政建设、高校、医院等重点行业和部门，以及融 资平台公司等重点行业和单位的三类债务情况和偿债风险进行分 析。 对用于市政建设的债务情况及偿债风险。
重点解剖和分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债能 力，是否存在债务偿还过度依赖土地出让收入，易受房地产政策调控 影响，引发偿债风险的问题。
承继关系，向以前年度追溯。 时间范围：八个年度
债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年、2007年、 债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年、2007年、 2008年、2009年、2010年。 2008年、2009年、2010年。
审计对象
五类对象：
地方政府及其所属部门和机构（含同级开发 区） 经费补助事业单位 公用事业单位 政府融资平台公司 其他相关单位。
地方政府性债务分类
按照政府偿债责任分： 地方政府负有偿还责任的债务； 地方政府负有担保责任的债务； 其他相关债务。
审计工作目标
分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患
正确判断债务风险几个方面综合考量： 需要分清楚不同性质的债务，分类对待。 需要和偿债的公共资源联系起来，不能孤立地就债务论债务。 要正确判断地方债务风险，还要看地方政府债务产生的效益， 包括经济效应、社会效应和生态效应等。
融资平台公司债务情况、运营状况及偿债风险的分析。
摸清融资平台公司的个数、类别及三类债务的规模、比重情况。 调查融资平台公司资产质量、财务状况、盈利能力 包括：融资平台公司注册资本中不能或不宜变现的资产（如学校、广 场、党政机关办公楼以及市政道路、设施等）所占比重，以及注册资 本不到位、抽逃资本、资产不实等影响资产质量的情况，分析资产负 债率及利润实现等情况，分析融资平台公司偿债能力。
揭示和反映有关部门和地方在债务管理中存在的突出 问题 深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强 地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债融资机 制，有效防范和化解潜在风险的意见和建议
审计工作目标
原因分析： 财权与事权不匹配成为地方政府举债的根源； 谋求经济社会发展成为地方政府举债的直接原因； 尚未建立完整的政府性债务管理和会计核算制度，是债务脱离 政府监管的主因； 金融机构风险管理不严成为地方政府债务产生的诱因。 其他原因，比如立法修法严重滞后，当前既无法可依，又有法 难依等等。 提出建议，重点关注： 第一存量，存量就是要锁定债务、分清类型、落实责任； 第二出路，出路就是要解决地方债务的出路关键在于做出制度 安排，将其纳入法制化、制度化、规范化的轨道。 第三，强化风险预警，健全监管体系，严格执行举债审批程序。
二十四字：
摸清规模 分清类型 分析结构 揭示问题 查找原因 提出建议
审计工作目标
五项目标：
分年度摸清全国省、市、县三级地方政府性债务的 规模、结构及增减变化情况； 根据政府偿债责任分清债务类型； 分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患； 揭示和反映有关部门和地方在债务管理中存在的突 出问题； 深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加 强地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债 融资机制，有效防范和化解潜在风险的意见和建议。
地方政府性债务审计工作方案 及报表填报说明讲解
刘素合 2011年 28日 2011年2月28日
审计指导思想
• 一是客观辩证地、历史地看待问题，不能
偏激； • 二是客观分析和看待其形成的原因，准确 把握问题的核心，从如何更好地发挥审计 “免疫系统”功能角度，研究和提出建 免疫系统” 议。 。
审计工作思路
地方政府为争取项目，导致巨额公共资金进入竞争性领域； 使用债务资金建设的资产长期闲置，或造成重大损失。
审计的内容和重点
分析债务形成及规模变化的主要原因，提出建议 分析债务形成及规模变化的主要原因， 原因的分析要做定量和定性两方面的分析。
摸清这些部门三类债务的规模及其比重情况。 分析其利用自身收入（包括经营收入、事业收入）偿还到期政府担保 债务和其他相关债务的能力。 分析这些部门逾期债务情况和举借新债偿还旧债情况。 分析这些部门的政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负 有偿还责任债务的情况。
审计的内容和重点Biblioteka 重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 重点分析各级次、各年度地方债务总体风险状况， 并重点分析行业、 并重点分析行业、部门和单位债务风险状况