地方政府债务风险研究

地方政府债务风险研究

作者：孙亚天

来源：《西部论丛》2018年第08期

摘要：从2000年以来地方政府债务已经成为世界各国普遍关注的问题。从世界各国的发展现实来看，国家及地方政府债务问题确实有可能给经济及社会持续健康发展带来严重的不良影响，欧洲债务危机以及美国地方政府破产等事例进一步说明了债务问题对于国家发展的严重影响，而目前我国地方政府的债务问题也已十分突出，严重影响了我国经济的平稳健康发展，可以说地方政府债务问题已经到了不可不治的地步。

针对我国严重的地方政府债务风险问题，本文从我国地方政府债务的产生原因及现状进行研究，分析了我国地方政府债务风险涉及面广、债务风险较高、债务结构多元但重点突出、影响重大等特点，介绍了国内外化解地方政府债务风险的方法经验，较为深入的探索了新常态新形势下我国应对地方政府债务风险问题的方法，能够对我国的地方政府债务风险防治起到有益的作用，使我国尽早解决地方政府债务风险问题，继而保持经济、社会的平稳健康发展，更快的实现中国梦！

关键词：地方政府债务风险风险防治

一、引言

党的十八大以来，随着我国经济突飞猛进的发展和全面深化改革工作的持续推进我国政府存在的一系列问题也突显出来，这些经济社会发展的瓶颈直接影响到我国经济及社会的可持续发展，其中尤为突出的是我国政府的债务问题，以地方政府最为严重，可谓是债台高筑。地方政府债务风险过高已经严重影响到我国国民经济的持续稳定发展，因而政府的债务风险问题已经成为我国经济平稳健康发展的重要阻碍必须加以解决。

近几年关于我国地方政府债务问题研究的资料比较多，国内学术界对于我国的地方政府债务风险问题也有比较深入的探讨和研究。本文主要从我国地方政府债务的产生原因及现状入手，对我国的地方政府债务风险的现状进行了阐述，并从我国的地方政府债务风险现状出发分析了我国地方政府债务风险所呈现出的特点，进而分三个方面分析了我国地方政府债务风险的形成原因，根据形成原因指出化解我国地方政府债务风险的方法与对策。

二、我国地方政府债务风险现状及特点

地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期清偿还本付息的可能性以及相应产生的后果，导致政府财政不能正常运转。我国地方政府债务也存在较高的风险，已经对我国的经济及社会发展产生了不良影响。

（一）我国地方政府债务风险的现状

新形势下，我国的地方政府债务风险问题开始上升为影响国家经济社会稳定发展的绊脚石，引发了国内外专业机构与公众的较高关注，对于地方政府债务风险问题的解决，我们应该在采取加强地方政府债务风险管控的基础上，还要改革和规范地方政府的偿债途径，这对政府考核机制改革也有着十分重要的作用。截至2016年低，据审计署公布，地方政府负有偿还责任的债务17.2万亿，专项债务余额限额64801.90亿元，负有担保责任的债务2.6656万亿，可能承担一定救助责任的债务4.3394万亿，地方政府本级政府性债务总额度近18万亿元。目前，地方政府债务规模达到有史以来最大，虽然仍属可控范围，但已经成为短期影响我国经济稳定增长的主要因素之一，对其进行系统性研究显得十分迫切。

（二）地方政府债务风险呈现的特点

1.地方政府债务风险涉及面广

从债务分布的层面上看，我国地方政府债务分布层面比较广，从省市县到乡镇政府都存在不同种类的债务，从地方政府债务的组成结构上来看，我国地方政府债务组成比较复杂其中既有较为明显的债务又存在着较多的隐蔽性债务、既有政府常规性债务也存在担保性债务，债务种类比较多。

2.地方政府债务风险危险度高

地方政府债务问题之所以会引起社会各界人士关注，主要原因还是由于我国地方政府债务风险度较高，有的地方政府负债水平已经严重超过了国务院划定的地方政府债务红线。我国地方政府债务风险具体发展到什么程度了呢？从债务率（债务规模/财政收入）的角度来说，我国债务率的平均水平已经达到120%，但有些省市已经远远超过这一界限，比较严重的省市有：重庆市（190%）、湖南省（165%）、天津市、陕西省、河北省（三省市已达150%以上），山西省、上海市、云南省、吉林省（四省市已达140%以上）而中央划定的我国地方债务红线为100%，可见这几个省份的负债率已经严重超过了国家划定的债务红线。

三、我国地方政府债务风险的成因分析

我国地方政府债务风险到达较高水平与其成因有很大的关系。地方政府债务风险成因多元且十分复杂，既有政府自身的体制及机制问题也受到政府考核制度、换届制度等其他制度的影响，但主要原因还是我国前期在经济建设中过度追求GDP，忽视了债务问题。除此之外，政府的固有弊端也是地方政府债务风险偏高的影响因素。

“公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。”政府在进行公共活动中也会追求自身利益，这是政府运行中的固有弊端。

（一）地方政府发展过程中过分追求GDP，忽视债务问题

1.绩效考核形式单一，政府过度追求GDP

由于二十一世纪初期我国中央对地方政府政绩的考察比较侧重经济发展速度以及GDP，这从政策层面造成地方政府绩效考核形式单一，也使得各地方政府在发展建设中花大力气在经济发展速度上，而不重视由其引发的问题。由于绩效考核制度的不完善造成了地方政府唯GDP为中心，为了发展GDP借贷了大量的债务，并且忽视了债务问题，进而使地方政府债务成为如今各地方经济发展的重大问题。

2.我国地方政府的换届制度，影响地方政府债务偿还

我国对于地方领导会进行定期换届，这也是我国地方政府债务比较严重的成因之一。由于我国地方政府的主要领导会定期换届，所以很多往届政府遗留的债务下届政府往往采取逃避或者延期解决的方式，这也造成我国地方政府债务中有许多的陈年旧账，这些债务往往由于时间较长，主题不清，主要负责人员已经掉走而新任领导往往又对债务构成和原因缺乏了解，并且出于自身利益考虑，因而不愿主动偿还往届政府的债务，使得债务问题层层累积，造成更高的债务风险。

（二）地方政府债务偿还能力差，使债务风险增高

1.我国地方政府债务风险还突出表现在债务偿还能力差上

当前我国地方政府的债务清偿资金主要来源与地方财政资金，其中包括政府税收、财政预算等，而这些资金数量有限并且大多数都需要投入到地方政府日常性支出和投资中去，以维持经济的持续发展。财政资金的缺口长期存在，中央政府对于地方政府的债务情况又不能全部掌握，造成我国地方政府债务问题难以解决。

2.地方政府收入来源少，偿债手段单一

政府税收减免及审批权力进一步下放等我国深化改革下新制度的出台也使得地方政府财政收入有所减少，债务偿还存在较大问题。目前我国正处于经济的转轨时期与改革的深水区，政府职能的范围界定并不是非常的明确，并且政府的活动也缺乏响应的机制来约束，因此政府的隐形债务有很大的空间，政府的偿债能力也在经济深化改革中受到了影响。

（三）政府财政体制滞后，改革缓慢