第三章环境法的基本原则定稿

第三章环境法的基本原则定稿
第三章环境与资源保护法的基本原则
一、课时安排：3学时
二、教学目的和教学要求
（一）了解环境与资源保护法基本原则的概念与特征；
（二）掌握环境与资源保护法基本原则的具体内容。

三、教学重点及难点
理解环境与资源保护法基本原则产生的时代背景与发展历程。

四、教学进程
第一节环境法的基本概念和特征
第二节环境与经济、社会协调发展和可持续发展原则
第三节预防为主、防治结合、综合治理的原则
第四节环境责任原则
第五节环境民主原则
五、课后思考：
1、环境与资源保护法基本原则的作用是什么？
2、试述环境与资源保护法的公众参与原则与国家干预的关系？
六、参考教材
1、蔡守秋主编.环境法学教程（第二版）.北京：科学出版社，2006
2、蔡守秋主编.环境资源法教程.北京：高等教育出版社，2006
3、吕忠梅主编.环境法.北京：法律出版社，2004
第三章环境法的基本原则
第一节环境法基本原则概述
一、环境法基本原则的基本概念
环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景，所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则。

它反映了环境
法的本质和技术原理，以及国家环境保护的基本政策。

——是指通过环境法规明确规定或者体现的, 反映环境法基本理念、价值、特点和目的的, 对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。

更明确地说, 环境法的原则是指环境法确立的指导环境资源工作或指导环境保护活动的准则。

二、环境法基本原则的基本特征
1. 是由环境法规确认的普遍性指导准则环境法的基本原则具有法律确认性。

环境法基本原则是环境法基本理论的重要组成部分, 但理论的范畴大于原则, 目前我国各部门法( 如行政诉讼法、刑事诉讼法等) 中的基本原则一般都是指由法律确认的普遍性指导准则。

环境法规确认基本原则的方式, 一是直接规定, 二是间接体现。

所谓直接规定, 是指环境法规条文中明确提到某项原则, 例如旧的《环境保护法( 试行) 》( 1979年) 第6 条提到“谁污染谁治理的原则”。

所谓间接体现, 是指环境法规中虽然没有某项原则的文字表述, 但通过有关法律条款却体现了该原则的精神。

例如新的《环境保护法》( 1989 年) 中有关环境影响评价的条款, 体现了“预防为主”的原则。

目前, 国内外有学者认为, 部门法的法律原则是指部门法的基本原理、基本价值甚至法学观念和法学思想, 与法律是否确认或体现无关。

这种认识从法学理论研究上具有一定的意义, 但是, 由于不同的学者或学派有不同的法学观点和法学思想, 脱离现实的法律规定或法律体现的精神、仅从某些学者的法学观点和法学思想出发会酿成法律原则的泛化或任意化, 即不同的学者会主张各种各样的法律原则。

一般而言, 法律中规定或体现的法律原则是经过当时立法机关和主流法学家所公认的原则, 必然体现或反映某种法学观念和法学思想;因此, 只有将法律原则与法律规定的具体内容或体现的精神联系起来, 才能保障法律原则的合法性和权威性, 才能真正发挥法律原则的指导作用。

2. 是环境法这一新兴的独立的法律部门所特有的原则
环境法的基本原则具有部门法的特性。

不宜把我国法律的通用原则或我国法制建设中的共同原则当作环境法的基本原则。

诚然, 这些法
律通用原则或共同原则, 如“实事求是, 从实际出发”、“民主与集中、领导与群众相结合”的立法原则, “法律面前人人平等”、“以事实为根据、以法律为准绳”的执法原则, 也是指导环境立法与执法的一般原则。

但环境法的基本原则应该是体现环境法的基本理念、价值、特点和目的的特有原则。

3. 是贯穿整个环境法体系和环境法制建设的、具有普遍指导作用的基本准则
环境法基本原则具有普遍指导性或者原则性。

原则不同于具体的法律制度、法律程序和法律措施, 它可以用一个法律条文明确表示出来, 也可以通过一个或者几个法律条文、甚至一项或几项法律制度体现其意思。

基本原则是一种具有普遍指导性的准则, 其贯彻实施需要通过具体的法律条文、法律规范或法院判决加以具体化。

不宜把环境法规中确认的、只适用于某个特定领域或特定对象的个别原则或个别政策都称为环境法的基本原则。

例如, 不宜把有关环境行政执法、环境行政诉讼、环境污染损害民事责任的具体原则作为环境法的基本原则。

三、环境法基本原则的具体概况
1、环境法的趋同性与环境法的基本原则
一些学者认为, 环境法的基本原则应对整个环境法制建设和环境资源工作具有普遍的指导作用, 这种普遍指导作用不仅适用于国内的环境法制建设和环境资源工作, 而且也适用于国际环境法和国际环境资源保护工作, 虽然在适用环境法制建设和环境资源工作、国内和国际这两个不同领域时还有相应的不同要求、内容和形式。

但是, 本书重点阐述我国环境法的基本原则, 虽然这些基本原则在外国和国际的环境法中也可以得到印证。

2、确立环境法的基本原则，主要应当遵循如下规则：第一，它的内容必须在环境立法中有所体现，是对国家环境保护基本方针、政策的描述，并且贯穿于整个环境立法之中。

第二，它的效力必须全面贯彻于环境法律规范的始终，并且可以弥补环境立法之局限性。

环境法基本原则的表现形式可以是直接明文规定于环境立法之中，
也可以是通过一个或几个具体法律条文规定间接加以表现。

一般来说，对环境法基本原则规定得比较明确的是环境基本法或者环境法典之总则部分；而环境与资源保护单行法的立法一般都不对基本原则作明文宣示，而是通过对具体环境法律制度的规定，比较隐晦的表现出基本原则的指导性以及对基本原则的从属性。

3、环境法的基本原则范围
值得一提的是，关于环境法的基本原则是什么，在各个国家的环境立法不尽相同，它与环境立法的目的直接相关。

在发达国家，目前的环境立法在目的性方面多采“生物圈主义”，以“环境优先”为本位；在发展中国家和地区，因顾及经济发展和人体健康的需要，目前的环境立法在目的性方面多采“协调主义”，以“人类优先”为本位。

因此在基本原则的确立上，各国的环境立法是有区别的，但总体上大多不外乎有保护和改善原则、警惕和预防原则、协同合作原则、受益者负费原则、公民参与原则等这么几大类，它们是生态规律、人类对环境的伦理以及环境经济原理的基本要求在环境立法上的反映。

环境法的基本原则并不是一成不变的，它只是在一定时期根据环境问题的特点以及对环境问题的及其解决方法的认识的基础上形成的。

另外，国际环境法的与国内环境法因调整对象和范围的不同，规范效力的不同和实施手段的不同，其基本原则也有不同；国家之间因国情和法制的不同，基本原则也有所取舍和侧重。

虽然如此，由于环境问题的成因及其对策具有全球一致性，因而世界各国国内环境法在基本原则方面目前也逐渐趋于一致。

现代国家或通过新的环境立法、或修改旧的环境法律，大都在环境基本法中确立这些基本原则。

在中国，环境立法曾参考和借鉴了许多发达国家和发展中国家环境立法与实践的经验。

在此基础上，结合中国的环境保护实际，主要确立了如下几项环境法的基本原则：协调发展原则；预防为主、防治结合原则；开发者养护、污染者治理原则；协同合作原则；公民参与环境决策原则。

通过几十年环境资源法的发展, 目前世界各国已经形成一些比较共同的环境法原则。

例如, 德国的环境法原则主要有: 保护原则( 又称预防
和保护原则) , 防止原则, 污染者付费原则, 合作原则; 还有可持续性原则, 谨慎责任原则( the principle of causal responsibility) 。

瑞典环保法的指导原则主要有: 污染者付费原则; 谨慎原则( 小心原则, 风险防范原则) , 对排放到环境的物质,如果有足够的理由证明或怀疑该物质对环境会产生影响, 或者企业不能有足够的证据证明其对环境不会造成影响, 就要对这种排污行为加以约束和控制; 最先进原则, 即尽量采用最先进的治理技术防治污染; 替换原则, 即尽量使用对环境影响小的物品; 自然和人的忍受能力原则, 充分考虑环境容量。

奥地利环境资源法的原则主要有: 预防和保护性开发; “污染者付费原则”; 社会责任和民主决策原则, 包括环境影响评价中的公众参与; 将环境与社会和经济政策所有领域结合在一起的一体化考虑原则。

比利时《弗拉芒议会关于环境政策总规则的法令》( 1995 年4 月5 日) 第1.2.1( 2) 条中规定的环境政策原则有: ( 1 ) 旨在高水平保护的环境政策原则; ( 2) 防备原则; ( 3) 防止行动原则; ( 4 ) 源头污染原则( the principle of pollution-at-source) ; ( 5 ) 污染者付费原则。

还有一个原则是在该法第1.2.1 ( 3) 条中提到的一体化原则, 或者叫“将上述目标和原则纳入到弗拉芒体制的其他政策之中去的原则”。

詹斯教授在其所著的《欧盟环境资源法》一书中, 根据《欧洲联盟条约》( 1992 年) 第130 条的130R( 2) 的规定, 将欧盟环境政策和法律的原则归纳为“高水平保护的原则”, “防备原则”( 也译为风险防范原则, “防止原则”, “源头原则”, “污染者付费原则”, “综合原则”( 也译为一体化原则) 等原则。

我国《关于保护和改善环境的若干规定( 试行草案) 》( 1973 年) 和《环境保护法( 试行) 》( 1979 年) 规定的32 字方针, 即“全面规划, 合理布局, 综合利用, 化害为利, 依靠群众,大家动手, 保护环境, 造福人民”, 实际上是后来几项环境法基本原则的组合。

第二节经济、社会与环境协调发展的原则
一、该原则的形成和发展
在国外, 产业革命以来人类在改造自然和发展经济方面取得了辉煌业绩。

与此同时, 一些国家由于对环境与发展的关系处理不当, 采用“高生产、高消费、高污染”的发展模式, 以超出环境承受力的方式开
发利用自然资源,结果造成了严重的环境污染和环境破坏。

面对严重的环境问题, 一批专家提出了为保护环境必须停止经济发展的“反增长”或“零增
长”主张; 但仍有另外一些人仍抱着传统的发展方式不放, 继续走“以牺牲环境换取发展”的老路。

以1972 年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机, 人们开始认识环境同经济、社会发展相协调的重要意义。

这一次会议通过的《人类环境宣言》宣布, “为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境, 已经成为人类一个紧迫的目标, 这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。

《内罗毕宣言》( 1982 年) 指出, 当代社会已经认识到“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”, “只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法, 强调这种相互关系, 才能实现于环境无害和持续的社会经济发展。

”——为了纪念联合国人类环境会议10周年，促使世界环境的好转，国际社会成员国于1982年5月10日至18日在内罗毕召开了人类环境特别会议，并通过了《内罗毕宣言》。

在充分肯定了《斯德哥尔摩人类环境宣言》的基础上，针对世界环境出现的新问题，提出了一些各国应共同遵守的新的原则。

《内罗毕宣言》指出了进行环境管理和评价的必要性，和环境、发展、人口与资源之间紧密而复杂的相互关系。

宣言指出：只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，才能使环境无害化和社会经济持续发展。

宣言告诫人类因为贫困和浪费，都会过度开发其环境，必须用计划手段予以调节。

宣言反对核战争的威慑和军备竞赛，反对种族歧视和殖民主义。

这对人类环境会有极大的好处。

《21 世纪议程》( 1992 年) 强调, “确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”, “总目标是根据国家的具体条件, 通过适当的法律法规政策、文件和执行机制, 来促进国家、州( 省) 和地方各级的环境与发展政策的结合”。

《气候变化框架公约》申明,“应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来,以免后者受到不利影响”。

由于有183 个国家和地区的代表团、
102 位政府首脑或国家元首参加联合国环境与发展会议, 所以可以认为, “经济、社会与环境协调发展的原则”已在全世界取得共识。

正如这次大会秘书长斯特朗所指出的, “环境和发展相协调是环境与发展会议带给人类最好的希望”。

为了促进欧共体经济、社会的平衡、持续增长, 欧盟环境法逐步形成了与“经济、社会与环境协调发展的原则”相类似的“综合原则”, 《欧洲联盟和条约》将该原则表述为“环境保护要求必须纳入其他欧共体政策的制定和执行之中”。

在中国, 1973 年《国务院批转国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中, 早已强调“经济发展和环境保护, 同时并进, 协调发展”。

1983 年底召开的第二次全国环境保护会议, 是该原则发展的一个里程碑; 会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展, 实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战
略方针。

《环境保护法》( 1989 年) 第4 条关于“国家制定的环境保护规划必须纳于国民经济和社会发展计划, 国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施, 使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的规定, 标志着该原则得到了环境保护基本法的确认。

国务院于1994 年3 月通过的《中国21 世纪议程》强调, “突出经济、社会与环境之间的联系与协调。

通过法规约束、政策引导和调控, 推进经济与社会和环境的协调发展”。

从此, 该原则发展到“可持续发展”的新水平。

2002 年颁布的《环境影响评价法》第1 条明确规定, “促进经济、社会和环境的协调发展”。

2003 年颁布的《行政许可法》第11 条规定, “促进经济、社会和生态环境协调发展”。

目前已有不少环境法律法规将经济、社会与环境的协调发展规定为原则。

二、确立该原则的依据：
（1）协调发展维持地球生态系统平衡的客观要求。

生态学研究告诉我们，地球是一个与外界和其他星球相独立的封闭系统，由于地球表面含有空气、水和土壤，加上太阳照射所给予的辐射热，才使得地球上可以存在生命。

人类就是在地球所提供的基本物质和在许多种生物基础之上产生的一种生命的形式。

从这个意义上讲，人类与其他得
以在地球上生存的生物一样，必须适应地球的生态系统，否则就无法生存下去。

但是，过去的几十个世纪以来，人类在逐渐适应环境不断发展壮大的过程却违背了这个规律。

人类在追求美好的物质和精神生活的路途上，一开始就选择了征服自然和改造自然的道路。

因此人口的增长必然会给环境造成压力，导致自然资源的供给供不应求和人类生活的废弃物质或因其量大而不能在短期被环境生物分解、或因其本身为非天然的人造新产品（如塑料等）而不能被分解。

另外，工业化生产在消耗自然资源的同时还产生污染物质流散于环境之中。

所有这些都表明，人类在创造文明、推动经济和社会发展的同时，也给人类自己带来一系列危机。

本世纪中叶在发达国家发生的“八大公害事件”，都是人类在追求自身利益时不尊重自然和生态规律的结果，它们是人类先辈为后世代人类所酿造的无法不饮的“苦酒”。

在经历了一段痛苦之后，人类终于找到了适合于生态法则的人类发展准则，这就是要对环境与发展结合起来考虑、使环境保护同经济和社会发展相协调的原则。

即只有使经济和社会的发展建立在地球生态系统的承受能力之内，人类才能持续繁衍和生存在地球环境之中。

为此，必须使环境保护与经济、社会的发展相协调。

（2）协调发展是实现可持续发展的基础。

生态学原理告诉我们，只有保持地球生态系统物质和能量的平衡，保持生物圈循环能持续不断，人类才能继续在地球上生存下去。

但是，
就人类的发展目标来说，提高全人类的福利是人类世代孜孜不倦的追求。

那么，是否由于人类因发现了生态规律应应当停止对发展目标的追求呢？
关于这个问题，国际社会在过去的几十年间一直存在着争论。

因世界各国的发展程度不一，回答也截然不同。

以环境保护的观点来审视西方发达国家工业化的过程，虽然工业化促进了经济和社会的发展，提高和满足了人民对物质和精神生活的需求，但是发达国家过去采用的忽视环境和资源无价这种违反生态规律的做法在今天看来是不可取的。

如果贫穷国家和发展中国家继续按
照这种发展模式去发展，那么就会对已经饱受摧残的地球生态系统再给予更为重大的打击，人类将亲手摧毁地球这个包括人类生存基础在内的星球。

如果说“先污染后治理”是对过去发达国家在没有认识到生态规律的状况下经济和社会发展模式的和种总结的话，那么在今天，各国特别是发展中国家和地区则应尽量避免再走这样的弯路。

在罗马俱乐部的报告《增长的极限》结论部分曾指出了一条可能的道路，那就是要“确立一种可以长期保持的生态稳定和经济稳定的条件”。

用现在的话来讲，就是要使经济和社会的发展走“可持续发展”的道路。

由此看来，可持续发展的基础在于协调。

即协调资源的开发、投资的方向、技术开发方向和国家机构的变化关系，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力。

在这里，我们不难看出，中国环境法确立的关于环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则与可持续发展的思想是不谋而合的，它不仅是环境保护的基本原则，更重要的是，它还是指导经济社会发展的基本原则。

只有协调好环境与发展的关系，实现“三项建设三同步和三统一”，才是真正尊重生态规律，才能够使经济和社会得以持续性发展。

2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，商定了一套有时限的目标和指标。

即消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。

这些目标和指标被置于全球议程的核心，统称为千年发展目标(MDGs)。

千年发展目标——从极端贫穷人口比例减半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小学教育，所有目标完成时间是2015年——这是一幅由全世界所有国家和主要发展机构共同展现的蓝图。

这些国家和机构已全力以赴来满足全世界最穷人的需求。

三、原则的内容
该原则反映了当代世界文明进步成果的不断积累和深化, 是中国环境、经济、社会工作
的基本出发点和战略方针, 包括十分丰富的内容, 概括起来主要表现在如下几个方面:
1. 该原则正确反映了环境保护同经济、社会发展的关系( 简称环境与发展的关系)
环境与发展是互相制约、互相促进的对立统一关系。

正如《关于环境与发展的里约宣言》所指出的, “和平、发展和保护环境是互相依存和不可分割的”。

环境是资源, 是生活条件, 是生产力的要素, 是经济社会发展的物质基础和必要条件。

保护环境就是保护生产力, 就是保护经济、社会赖以发展的物质基础。

环境问题是经济、社会发展中具有长期性、全局性的难题, 环境和环境问题可以直接影响、制约经济、社会发展的方向和速度; 只有搞好环境资源保护, 经济、社会的发展才能持续。

经济、社会发展对解决环境问题具有重要影响, 环境问题主要是由于发展不当和不足造成的, 也只有结合经济、社会发展过程才能作好环境防治。

经济、社会发展, 必须以可永续利用的自然资源和良好的环境为基础; 环境资源保护所需要的人力、财力、物力和科学技术, 只有通过经济、社会发展才能得到满足。

因此, 既不能离开发展, 片面强调环境保护, 也不能不顾环境资源的承受能力而盲目地追求经济发展。

对于中国这类发展中国家, 发展应当放在中心和主导的位置; 只有经济、社会得到适度发展, 不断增强综合国力, 才能为环境保护提供必要的科学技术和物力财力。

该原则的实质是人与环境的共同、协调发展, 是人与环境发展的一体化。

2. 该原则突出了可持续发展的实质
从表面上看, 可持续发展是一种长久、稳定的发展, 是从纵向历史过程对发展提出的要求, 是既满足当代需要、又满足后代需要的发展; 协调是指环境保护和经济、社会发展必须结合起来处理, 协调发展是一种多头、并行的发展, 是从横向关系对环境保护和经济社会发展提出的要求, 是既满足经济社会的需要、又满足环境保护的需要的发展。

实质上, 可持续发展就是“对环境无害或少害的发展”, 是环境保护与经济、社会的协调发展, 是人与自然和谐、平衡的稳定发展。

当今世界已进入实施可持续发展战略的时代。

环境保护是可持续发展的不可分割的内。