我国社区卫生政策及分析

卫生部《关于２００５年城市社区卫生服务发展目标的意见》中提出，到２００５年我国应形成较完备的社区卫生服务政策体系。

本文就社区卫生政策及其制定等有关问题进行了研究，并对我国目前的社区卫生政策进行了分析。

１社区卫生政策内涵
１．１社区卫生政策概念社区卫生政策是党和国家卫生政策体系的一个重要组成部分，是党和政府实现对社区卫生工作领导和各项管理职能的根本方法和决定性手段，是整个社区卫生工作的核心。

具体说来，社区卫生政策是指政府用以规范、引导社区卫生机构、个人及社会与健康有关的行动准则和指南。

社区卫生政策也可以看作是：为改善社区卫生状况的目标以及实现这些目标的主要途径。

这里有３层意思：一是社区卫生政策反映了卫生发展的基本目标；二是在这些目标中应该选择重点；三是目标确定后还得寻找达到目标的手段和措施。

我国现行社区卫生政策决策主体的政治性组织是由３个不同层次的系统所组成的，它所产生的社区卫生政策，可以分为以下３种类型：(１)指导性社区卫生政策：这是党和政府的领导决策系统所制定的社区卫生政策。

它规定了一定时期内社区卫生工作的方向和指导原则。

如２００２年８月由卫生部等１１个部委颁布的《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》等文件，对我国今后一个时期城市社区卫生服务工作具有重要的指导意义。

(２)法制型社区卫生政策：这是人民代表大会权力决策系统制定的社区卫生政策。

将关系到国家和全体人民利益的一些健康需要，一个相对稳定时期的社区卫生政策用法律的形式固定下来，使其变为国家和人民的意志。

(３)实施型社区卫生政策：这是政府授权的卫生行政部门的行政决策系统制定的社区卫生政策。

这种类型的社区卫生政策数量大，操作性强，具有较大的选择性、灵活性和时效性。

我们现行的多数社区卫生政策都属于这种类型，它为医疗卫生单位及相关部门、相关社区居民提供了具体可行的行动措施。

１．２社区卫生政策的特点(１)社区卫生政策既具有鲜明的阶级性，又有一定的共同性。

社区卫生政策同一般政策一样，代表着统治阶级的利益与意志，具有鲜明的阶级性。

同时，由于社区卫生事业是全人类的共同事业，与人类健康有关的环境和生物因素是基本一致的，有其共同特点，所以，西方把社区卫生政策也称为公共政策。

(２)社区卫生政策既具有特定的部门性，又有广泛的社会性。

我国大量的社区卫生政策都是由党或政府授权委托卫生部门研究制定的，由卫生部门、社区卫生组织贯彻的。

所以，社区卫生政策具有它特定的部门性。

同时，在现代社会，随着医学模式的转变，小卫生观已经为卫生工作社会化的大卫生观所代替，所以，社区卫生政策又具有广泛的社会性，很多方面需要依靠政府和社区的力量，利用社区卫生政策手段来解决社会问题。

(３)社区卫生政策既具有相应的强制性，又具有相对的说服教育性。

如烈性传染病控制政策就具有严格的强制性。

又由于社区卫生政策的社会性特点，大量的社区卫生政策需要人们理解和接受后才有可能产生预期效果。

(４)社区卫生政策既具有很强的时效性，又具有持续的稳定性。

１．３社区卫生政策的构成要素(１)社区卫生政策目标。

社区卫生政策是为了达到一定的社区卫生工作目标而制定的，因此，社区卫生政策的制定必须先有目标。

目标是形成社区卫生管理的基础，这是社区卫生政策构成的第一个要素。

(２)社区卫生政策价值。

价值是社区卫生政策构成的第二个要素，它包括社区卫生政策对社会或有关部门的价值分配和社区卫生政策执行将要带来的价值。

(３)社区卫生政策效果。

我们通常把社区卫生政策所带来的效果归纳为社会效益和经济效益两个方面，这是判断和评价社区卫生政策成败的依据，并可作为修正和判定社区卫生政策的标准。

(４)社区卫生政策的主体与客体。

社区卫生政策的主体是指制定并期望社区卫生政策能达到预期效果的政治性组织。

在我国，政治性组织主要是中共中央和其地方各级委员会，全国人民代表大会及各级地方人大组织、中央和地方各级政府及政府授权的各级卫生行政部门。

客体是社区卫生政策实施的对象，是社区卫生政策的
受益者。

不顾及客体利益或不考虑客体需要的卫生政策，将会失去实施的基础和可能，最终不会有任何社会意义。

１．４社区卫生政策的周期构成社区卫生政策的周期构成大体上要经过以下４个阶段：(１)制定阶段。

这是整个社区卫生政策运动过程的核心部分，包括确定社区卫生政策的指导思想，明确社区卫生政策的基本目标。

(２)执行阶段。

它是一个完整的行动过程，包括执行的准备阶段、实际执行阶段和执行的结束阶段。

它是社区卫生政策周期中最活跃、最关键的阶段。

(３)反馈阶段。

是指及时地把社区卫生政策的实际执行与原定的社区卫生政策目标相背离情况的信息反馈到社区卫生政策制定的主体部门，从而对社区卫生政策做出必要的修改或补充的过程。

(４)终止阶段。

任何一项社区卫生政策，只能在有限的时间和空间内发挥作用。

２社区卫生政策分析
２．１社区卫生政策分析概念社区卫生政策分析是指为实现既定的社区卫生政策目标，用系统分析方法从各种备选方案中选择最优政策方案的过程。

社区卫生政策分析以系统分析和卫生管理理论为基础，通过对社区卫生政策的理论分析、实施评价，从而制定、调整、修改和完善社区卫生政策。

其目的是在各种备选方案中选择最优政策方案。

社区卫生政策分析包括宏观和微观两个层面。

宏观社区卫生政策分析包括社区卫生服务发展的指导思想、社区卫生服务战略重点、社区卫生服务工作指导方针和制度法规等；微观社区卫生政策分析包括社区卫生服务管理政策、资金筹集与运营、效果评价等。

社区卫生政策分析作为跨学科研究和多学科活动的综合研究，与社会经济政策、生产要素政策、公共援助与社会稳定、医疗保障服务、公民权利保障等有着必然的联系。

２．２社区卫生政策分析的意义和作用(１)社区卫生政策分析是提高社区卫生服务政策的科学性、合理性和可行性，促使社区卫生服务事业长期、持续、稳定、协调发展的必要条件。

(２)社区卫生政策分析方法对于我国建立宏观管理有力，微观运行富有生机的社区卫生服务管理体制有着重要的指导意义。

(３)社区卫生政策分析是联结和协调宏观、微观社区卫生服务政策的桥梁。

(４)社区卫生政策分析是提高社区卫生服务资金筹集、配置和利用效率的重要手段。

开展社区卫生政策分析，对于提高社区卫生服务资金利用的效益和效率，提高我国居民的健康保障水平具有重要意义。

(５)社区卫生政策分析对于提高卫生资源配置和利用效率发挥着重要作用。

我国卫生资源总量不足，配置不合理以及利用效率较低三者并存。

２．３社区卫生政策分析的基本范畴社区卫生服务政策作为公共政策的组成部分，其形成和效用是一个过程，同时，社区卫生服务政策的形成和效用又依赖于正确地掌握和创造性地应用有关的科学方法。

因此，我们不但要增加对于社区卫生服务政策的了解，而且还要掌握社区卫生政策分析的基本范畴。

美国政策科学家Ｒ·Ｍ·克朗提出了政策系统分析研究的方法论具有的３个相互关联的基本范畴，即行为研究、价值研究、规范研究。

(１)行为研究。

行为研究是对社区卫生服务系统的事物、事件、关系和相互作用进行描述、观察、计数、度量和推理，使用的方法是调查研究、观察与实验，从而获得感性认识，然后通过抽象和概括上升为理性认识。

(２)价值研究。

价值研究在于确定社区卫生服务政策的目的是否值得，方案、模型是否科学并能否被社会成员接受等。

社区卫生服务作为一个系统存在的目的，体现着个人、单位、国家(社会)的评价标准和价值期望。

价值规定着社区卫生服务政策的制定、实施、管理和监督过程，是卫生资源分析、使用指导原则的核心。

(３)规范研究。

规范研究主要解决社区卫生服务政策目标实现的行为和手段问题，在规范研究中要创造出待选的各种政策方案。

(４)可行性研究。

可行性研究要回答的问题是：这样做是否行得通、政府和广大公众是否会同意或允许这样做等。

可行性研究是对规范研究中所提出的方案进行政治、经济和技术等方面的考察，以确认其是否符合客观现实。

３我国社区卫生政策现状及分析
我国社区卫生服务工作经过数年的努力和发展，到目前试点阶段已结束，进入框架建设起步阶段。

据不完全统计，２００２年底，全国开展社区卫生服务的城市达到３５８个，占城市总数的５４％，近９０％的地级市开展了社区卫生服务。

３１个省共建有社区卫生服务中心２４０６个，社区卫生服务站９７２６个。

几年来，卫生部等部门颁布了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》、《关于２００５年城市社区卫生服务发展目标的意见》、《社区卫生服务中心指导标准》等一系列文件。

各地也出台了基本政策文件，迄今全国有３１个省出台了省级发展社区卫生服务的基本政策文件，它标志着我国社区卫生服务的基本宏观政策已经明确，社区卫生服务逐渐步入了健康发展的轨道，获得了政府、社会和广大社区居民的关注和支持。

然而，我国社区卫生服务工作在发展中还存在以下一些问题：一是认识不到位。

一些政府部门还没有完全从实践“三个代表”重要思想的高度以及全面建设小康社会的要求来认识推进社区建设和发展社区卫生服务的重要性、必要性和紧迫性。

部分卫生行政部门搞“人为垄断”和局部行业保护，限制外部优势卫生资源进入社区卫生服务，社区卫生服务的举办主体和形式单一。

二是高层次人才短缺。

现有基层卫生服务人员学历低、职称低，知识结构单一，观念陈旧，缺乏社区卫生服务需要的基本素质，综合素质与群众要求差距较大。

三是补偿机制不健全。

公共财政补助带有一定的随意性。

社区卫生服务尚未确立充当基本社区卫生服务“守门人”的地位。

此外，政府还缺乏足够的优惠政策措施吸引社会资金进入社区卫生服务领域。

就社区卫生服务而言，根据不同的人群需要推出适宜的有偿服务项目还有待努力探索。

四是资源配置不尽合理。

卫生工作重心还没有切实下移到社区，在人员队伍、财政投入、设备设施等方面还缺少有计划的合理调配。

五是管理规范化程度不够。

在加快建立符合社区卫生服务特点的新型管理体制和运行机制的过程中，缺乏完备的机构、人力和技术等社区卫生服务要素。

六是发展不平衡。

突出表现为东、中、西部地区间以及大、中、小城市间发展的不平衡。

因此，必须切实加强社区卫生政策研究，以制定出能够促进社区卫生服务可持续发展的政策来。

为此，在制定社区卫生政策时，应当把握住以下几点：必须有完备的社区卫生形势情报资料；必须在充分论证的基础上找到影响本社区人群健康的主要原因和现有以及将要出现的卫生问题；必须熟悉国家和本地区有关的经济社会发展政策和国家社区卫生政策；必须了解国家和本地区经济状况、发展趋势及对卫生资源投入的影响。