902浅谈电信服务中的若干法律问题-2

目录
一、电信服务中的法律问题概述 (1)
(一) 电信及电信服务概述 (2)
(二) 电信服务法律问题 (2)
二、电信经营者的服务标准法律问题 (2)
三、电信消费者知情权的法律问题 (3)
(一)电信服务商介绍电信服务相关真实情况 (3)
(二) 电信经营者一方对消费者介绍产品情况 (3)
(三) 情形变更下电信服务的告知义务 (3)
四、电信消费者信息安全和隐私权的法律问题 (3)
(一) 电信消费者在享受电信服务过程中，其通信秘密应依法受保护而不受侵害 (3)
(二) 电信服务经营者应加强用户信息管理，做好安全和隐私保护工作 (4)
五、格式条款法律问题 (4)
(一) 运用格式条款的不违背公平平等原则 (4)
(二) 提示义务 (4)
(三) 电信经营者说明义务 (4)
(四) 规定无效免责格式条款 (4)
六、电信资费法律问题 (5)
(一) 电信部门仍处于行业垄断状态，竞争不充分 (5)
(二) 缺乏对垄断的电信行业进行有效监督的法律保障 (5)
七、电信普遍服务法律问题 (5)
结语 (6)
注释： (6)
浅谈电信服务中的若干法律问题
【内容摘要】电信服务是电信经营者与电信用户从建立服务关系到服务终止的整个过程，实质上即是双方法律关系产生到消灭的过程，其存在以双方的服务合同法律关系为基础。

电信经营者的服务设计和传递，以及用户对服务的评价皆涉及诸多法律问题。

诸如，服务的标准、用户知情权及资费等不一而是，本文对电信服务中的主要的法律问题摘其一、二进行粗浅梳理和分析，旨在揭示其中之缺陷并提出建设性意见，希冀对规范整个电信市场朝安全方向发展有一定的借鉴意义。

【关键词】电信服务知情权格式条款普遍服务
一、电信服务中的法律问题概述
(一)电信及电信服务概述
国际电信联盟通过的《国际电信联盟组织法、公约和行政规则》对“电信”的定义是“电信是利用有线、无线、光或者其他电磁系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图象、声音或其他任何性质的信息”。

[1]根据《服务贸易总协定》中的界定，电信服务是指传送与接收任何电磁信号的服务，一般是指公共电信传递服务，它包括明确而有效的向广大公众提供的何电信传递服务，如电报、电话、电传和涉及到两处或多处用户提供信息的现时传送，以及由用户提供的信息，不论在形式上或内容上两终端不需交换的数据传递。

[2]简言之，电信服务就是指电信业务的经营者向电信消费者(用户)提供电信业务服务的全过程。

(二)电信服务中存在的法律问题
电信服务存在于电信经营者和电信用户(电信消费者)双方，双方一旦签订电信服务合同，即建立一种电信服务法律关系．在电信服务提供过程中会产生一些法律问题，如服务标准、用户知情权和电信经营方的告知义务、因格式条款产生的纠纷解决等不一而是。

这些都需要电信法律的调节和规制．所谓电信法从广义上说，是指国家有权机关制定和认可的规范电信行业及电信市场相关主体的各种法律规范的总称。

[3]其任务是确保电信行业健康发展及电信市场有秩序运行，实现社会整体利益最大化。

因此，只有理解和运用好电信法律，并解决其中的法律问题，才能维护社会经济健康发展，实现正义之经济法理念．
二、电信经营者的服务标准法律问题
电信经营者的服务标准是进行服务设计的基础，电信企业进行营销策划不能脱离应有的法律规定。

《电信服务规范》（下称《规范》）作为国务院电信主管部门颁布的电信服务经营者向消费者提供电信服务的行业性强制服务标准，是衡量电信服务质量水平高低的准则，这是电信经营者的法定义务，任何电信经营者都必须严格遵守。

[4]《规范》的重要内容在电信服务质量的指标，如装载，移机时限，故障修复时间的限制，移动电话入网开通时限，数据通信装、移机接入网络时间限制，计费查询等进行了明确规定，计费准确性的通信质量，网络的可靠性和质量的信息传递，呼叫连接延迟的严格要求。

该《规范》将规范管理电信服务营运商在促进和保护电信用户的合法的权利和利益，发挥了重要作用。

但是《规范》的要求与发达国家电信服务标准相比，相差甚远。

例如美国及一些西方发达国家已实现24小时内装、移机。

为了使电信业务经营者严格按《规范》向广大电信用户提供优质的电信服务，除电信经营者的本身自律外，必须建立一套完善的监督机制。

这套监督机制的主体即通信行政机关的行政监督和公民、法人和其它组织所形成的社会监督。

通信的行政监督，依法对电信运营商（管理相对人）是否符合《规范》的规定，进行必要的调查并采取相应的具体行政行为，这种监督是一种外部具体行政行为的行政职能和权力的体现，其目的是维护《规范》的实施对业务的影响。

当然这种监督要符合一定的合法程序。

另一种来自电信用户，社会团体，新闻媒体和其他社会阶层的社会管理和监督，这种监督主要是用来批评，建议，投诉，举报，其特点是较为松散的，这种监督不具有强制力，但作用是不可低估的，它往往是能够非常迅速抓住人们的心理，并引起了广泛的关注，动员社会各方面力量，以监测和监督的电信运营商的不当行为。

只有在公权力和社会大众的双重监督下，电信服务经营者才能很好的贯彻执行服务标准的相关规定，对于出现不执行或低于该规定的，要给予处罚。

如《规范》第十九条：“电信业务经营者提供的电信服务未能达到本规范或者当地通信管理局制定的服务质量指标的，由电信监管机构责令改正。

拒不改正的，处以警告，并处一万元以上三万元以下的罚款。

”
电信管理层要认真研究如何使社会监督到权力监督转换的方法，以保障正确实施社会监督的法规或规章的形式。

如《电信服务质量监督管理暂行办法》规定对于用户的投诉，应及时给予答复，报告处理结果向社会公开。

三、电信消费者知情权的法律问题
这里说的知情权是指电信消费者享有知悉其接受电信服务真实情况的权利。

有权利就有义务，即与电信消费者权利相对应的电信服务者的义务，电信经营服务者应该对电信消费者知情权的实现提供便利。

接受电信服务的消费者在是否要接受电信服务时，有权获得电信服务过程中相关知识的权利；同时对于提供电信服务一方要如实地向接受电信服务的消费者提供知悉电信服务相关情况。

因此，要保障电信服务中的消费者的知情权，主要包括以下几个方面：
（一）电信经营者介绍电信服务相关真实情况．电信服务者与消费者的法律关系是建立在双方的电信服务合同基础之上的。

在订立电信服务合同时，主要是电信服务者要告知相关真实情况．据此，对于接受电信服务的消费者而言，与电信经营者建立电信服务合同关系的前提即是知情权的保障。

这里的消费者是受消费者权益保护法保护的对象，所以其是否与电信经营者订立合同，基于电信经营者对整个服务的介绍和宣传产生的概念，倘若电信经营者在营销过程中夸大或隐瞒服务产品的情况，剥脱了电信消费者的知情权，就会对电信用户的预期理想造成冲击，也导致电信服务在此后营销中遇冷。

宣传应当真实，准确，清晰，容易理解电信运营商的方式进行业务推广，促销活动事宜不应该被夸大，不模糊业务内容，隐瞒或淡化限制，如虚假宣传。

[5]
(二) 电信经营者一方对消费者介绍产品情况．包括电信业务的产品种类，用途，资费情况，支付渠道，话费查询，障碍申告，服务质量等。

[6]社会普遍关注的帐单支付和查询，电信经营者应按照电信用户的要求，及时提供免费国内长途通信，国际通信，移动通信和信息服务，费用清单。

(三)情形变更下电信服务的告知义务．一般情况下，电信用户一旦与电信经营者建立合同法律关系，这种关系就往往是长期的。

在合同的长期履行中会遇到一系列影响合同全面履行的不可抗力的因素，致使发生原合同的变更、转让或合同履行的中止等情况。

这时，电信服务者应该及时通知电信用户．合同是双方当事人的意思表示一致的民事法律行为，合同的变更，必须经双方同意，单方面改变合同无效。

但这是特殊的合同，即消费合同。

由于接受电信服务的消费者众多，电信经营者要与每一个电信用户达成变更合同相关事宜是很难办到的。

当发生要变易合同内容的情形出现时，要及时让客户知情，以合理方便的方式迅速告知用户有关合同变更或中止的事宜。

四、电信消费者信息安全和隐私权的法律问题
随着信息和网络的迅速发展，电信用户信息安全与隐私问题引起社会的高度关注。

电信服务商拥有客户的很多信息，如通话对象、所在位置等．这些信息一旦泄露，用户将面临垃圾短信、骚扰电话、电话欺诈等种种麻烦，给工作和生活带来很大影响。

[7]此外，某些业务设计本身就可能会对用户的隐私造成威胁。

(一)电信消费者在享受电信服务过程中，其信息秘密应依法受保护而不受侵害。

电信用户的通信记录，是用户享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息，属用户的隐私权。

对于非法调取个人通信记录的行为，应确认为侵害用户隐私权的行为。

如第三人通过某用户号码查其话费清单从而了解到某用户通信情况，又如有的通过电话号码获得相关身份信息，以此从事诈骗等非法行为。

诚然，电信经营者并非没有查询管理办法，而是应依法制定全面的涵盖隐私保护的查询管理办法，如第三人对用户信息的查询要了解其目的和权限，严禁擅自向第三人提供电信用户信息以及使用电信网络所传输信息的内容，切实保护用户的个人资
迅及通信等秘密不受侵害。

(二)电信服务经营者应加强用户信息管理，做好安全和隐私保护工作
电信运营商应该建立自己的信息安全管理体系，做好各方面的管理和技术工作，以降低客户信息泄露的风险，规范使用的客户信息。

在网络的安全性方面，通过构建网络安全体系，以避免病毒，黑客攻击造成的安全隐患。

在管理方面，要加强制度建设，加强管理严厉惩罚的客户信息泄露的渠道代理商和合作伙伴。

对于智能手机的第三方应用程序，还应该加强对用户信息的安全性内置应用程序管理，以避免造成的损害。

此外，运营商逐渐增强的控制能力，为用户提供移动安全业务服务，移动互联网服务，为用户的安全使用提供保障。

如若电信经营者保护不力，出现信息安全受到潜在威胁及用户隐私被暴露而不采取相应措施或放任之的情形，电信用户可依双方合同要求对方承担民事责任，情节严重的可向公诉机关举报，追究刑事责任。

五、格式条款法律问题
信息产业部发布的《关于规范电信服务协议有关问题的通知》将电信服务合同定义为：“电信业务经营者为了重复使用而预先拟定的，规范与电信用户之间的权利义务关系的合同。

”电信服务合同在实质上是一种格式条款合同。

“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。

”(《合同法》第三十九条)。

可见，“未与对方蹉商”是格式条款最重要的特点。

对该规定的理解就是不能与对方协商的条款．据此可以认为，电信服务合同即电信经营者为了重复使用而事先拟定的，设立、变更、终止电信业务经营者与电信用户之间的权利义务关系，并在订立合同时不能与电信用户协商的合同。

其特征表现在：1、对象不特定性。

即电信经营者的要约行为向不特定的多数潜在客户发出。

2.条款内容多次重复使用。

电信服务的格式条款除产品或相关法律法规出有新规等情况下在相当长的时期内一般不会改变，可以反复使用。

3、条款的细节性。

电信服务格式条款的要约一般都包含了合同的全部条款，无需也不允许对方在承诺时对要约加以任何的修改。

４.只能无奈接受。

电信运营商提供的合同条款，电信消费者一方也只能接受，不得提出新的要求，否则合同不能成立。

[8]
正是基于格式条款合同的上述特征，同时应对格式条款合同进行必要的规制。

有法律就规定“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应承担的民事责任。

”(《消费者权益保护法》第二十四条)。

对于格式条款合同在电信服务中的运用，还需要作如下理解：
(一)运用格式条款的不违背公平平等原则。

格式条款合同不能体现双方权利义务的悬殊差别，必须遵守公平原则。

这里所谓的“公平原则”就是电信经营者和消费者双方权利义务分担要公平合理，强调对待给付的等值性。

如果格式条款有违反该原则，电信消费者有权向有权司法机关请求作格式条款的解释，有权机关可以直接依据公平原则认定该格式条款无效或变更该条款或做有利于电信用户的解释。

(二) 提示义务。

在免除或者限制电信经营者责任的条款中，应当采取合理的方式提请对方注意和说明。

提请注意的格式合同条款提供了一个非常重要的责任。

对于电信运营商格式合同要对负免除或限制条款及条件作出特别提示的规定。

(三)电信经营者说明义务。

即在接受格式条款合同一方当事人，对格式条款合同中设定有免责或限制对方责任的条款时，有要求对方进行说明理由，提供格式条款合同的电信经营者，应按照对方的要求，对该条款予以说明。

(四)规定无效免责格式条款。

电信运营商提供的标准条款免除其责任，增加或设定电信消费者义务，并排除其主要权利的，该条款认定为无效。

长期以来，电信运营商使用格式合同，建立各种电信服务和电信用户的合同关系。

由于格式合同简单，方便，交易成本低，电信服务的速度大大提高。

但是电信服务合同的标准条
款有明显的缺点，它限制电信消费者的合同自由，有些地方运营商制定的格式条款内容含混，而不是明确的权利和义务，并带有免除其责任，或使电信用户责任加重和对其权利以排除的内容。

是故此，电信管理机关应制定一部有关电信格式条款合同管理的法律法规，在该法规中对电信格式条款制订，查阅，公告和监督等都有相关规定。

六、电信资费法律问题
电信资费换言之就是作为商品的电信服务的价格，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。

电信资费与一般有形商品价格的性质是一样的，只是因为电信服务这种商品是无形的、非实体的，没有作为有形商品的使用价值的实体承担者，所以才取“资费”这个名称。

[9]对于电信资费，一是收费过高；二是不合理的月租费继续存在；三是漫游费；手机漫游成本几乎为零，可是我国手机漫游费却如此之高；四是电信资费标准混乱，手机收费各自定价。

多年来，消费者协会和其他非营利组织呼吁要求电信部门降低收费标准，但其充耳不闻，我行我素。

如果这种情况继续下去，这是极不可能达到要求降低电信资费的目的。

因为我国电信资费高主要出在两个方面：
(一)电信部门仍处于行业垄断状态，竞争不充分。

我国电信业的垄断地位相比之前虽有所弱化，但垄断状态其实没有多大改变，如目前，我国电信市场上有六家电信运营商，但具体到固定电话市场只有3家、移动市场只有2家、卫星通信市场只有1家，竞争不充分。

电信乱收费滥收费等不合理行为总是长时期存在，势头不减。

特别是‘市话按分钟收费’、‘固话收取月租费’和‘电话吃费’三项不合法收费，应该被叫停。

[10]垄断的存在，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。

因此，我国电信企业要做大做强，应该采取措施，打破垄断，从而形成良性竞争的格局，靠竞争，促进我国电信业的快速发展。

(二)电信资费的监管机关不清。

根据《电信条例》，电信业的监督管理职责属于国务院信息产业主管部门，在各地由通信管理局进行监管。

即使用户有不满或投诉，按照现行法律和管理体系，工商局也无权“叫停”电信收费。

可实际分析，工商局如果对此执法也并非越权，其依据是《消费者权益保护法》进行的，保护消费者权益。

《消费者权益保护法》调整的是经营者和消费者之间的关系，电信企业和消费者之间就是这种关系。

《消费者权益保护法》的法律层级是高于《电信条例》的，而且并没有法律规定工商局不能监管电信领域当中的消费问题。

所以就造成了电信资费由谁来管的问题。

笔者认为，电信行业是有特殊技术要求的行业，需要由专业的单位来管。

而且，电信计费单元不是运营商自己决定的，而是国家规定的，电信运营商无权自行改变。

(三)缺乏对垄断的电信行业进行有效监督的法律保障。

除此之外，还应尽快出台电信法和相关配套法规。

在目前我国电信立法体系中，缺少一部具有权威性的专门调整电信关系的国家法律。

同时，还需要制定与之相配套的法规，如不同时期电信资费结构调整办法。

为了确保消费者的权益不受侵害，要加大监督和惩罚，可以有效避免电信资费过高和收费混乱的情况，也为了创建和维护一个有序的竞争环境。

当然，这需要“电信法”的制定保持客观和公正，避免占主导地位的部门利益和其他既得利益的影响。

七、电信普遍服务法律问题
电信普遍服务是指对任何人都要提供能够负担起的电信服务而无地域、质量、资费歧视。

美国最早将普遍服务写入法律，在其《电信法》中这样规定：“电信经营者要以充足的设备和合理的资金，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通讯”。

《全球人权宣言》也指出, 平等地获得通信服务是一项基本人权。

[11]电信普遍服务作为一项重要的公共政策，主要是在保护落后地区和弱势群体的电信服务，其服务主要包括：经济发展落后，居民可以买不起的手机的地区;偏远的村庄，人烟稀少，自然条件恶劣，网络基础设施建设成本高，贫穷，疾病，伤残人士等无法支付的电话费的领域。

近些年，电信业在我国高速发展，截至2011 年年底，全国电话用户总数达到12.7 亿，互联网宽带接入用户有1.56
亿户．但若从资金、技术、管理和市场经验，都落后于发达国家。

在这样一个东西都发展不均衡的国家，电信管理机关应当制定相关法规要求电信经营者履行相应的普遍服务义务，并形成一种行之有效机制。

我国有关电信普遍服务的法律规定仅体现在2000年9月公布施行的《中华人民共和国电信条例》的“电信服务”一章中，第四十四条明确规定：电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。

国务院信息产业主管部门可以采取指定或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。

电信普遍服务成本补偿管理办法,由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。

由此，我们可以看出电信普遍服务在制度上不健全，普遍服务的目标或说范围都没有明确规，缺乏有效机制和补偿措施。

《电信条例》中涉及到普遍服务部分只有一条，没有形成事实上的规范作用，新的《电信法》还未出台，电信普遍服务才刚刚起步，没有形成有效的机制和相应的补偿措施，普遍服务的监管机构也未成立，导致普遍服务开展不力。

因此建议：(一)电信业务经营者有提供电信普遍服务的业务。

电信普遍服务应当以公平、合理和公正的方式提供，以普遍服务方式提供的电信业务质量应当不低于电信监管机构规定的电信业务标准。

电信监管机构有权以相应的规定来调整普遍服务的电信业务种类和范围，但调整时应考虑电信普及程度、信息和通信技术水平、促进社会福利、保障公共利益和安全以及加速信息化等因素。

电信监管机构可规定采用招标或指定等方式电信普遍服务提供者。

在多个电信业务经营者提出提供普遍服务申请时，电信监管机构应按照国家有关法律法规的要求进行招标，并确定中标人。

在没有电信业务经营者提出申请或只有一家电信业务经营者提出申请的情况下，电信监管机构应根据实施能力和经济性原则，指定电信普遍服务提供者。

电信普遍服务提供者应及时有效地提供电信业务。

(二)电信普遍服务实行电信普遍服务基金为核心的补偿机制。

电信普遍服务基金，由国家财政部会同电信监管机构、国家价格主管部门建立。

电信监管机构遵循公平性原则和经济性原则，并考虑鼓励竞争和投资的要求，对电信普遍服务基金进行合理使用分配，给予电信普遍服务提供者适当的补偿。

电信普遍服务提供者负责编制本企业的普遍服务成本报告，并报送电信监管机构审查确定。

电信监管机构根据国民经济和电信行业的实际发展情况，确定电信普遍服务的发展规划和阶段目标，并对电信普遍服务实施情况进行监督管理。

结语
随着知识信息化的加快发展，电信服务过程中所引发的法律问题往往不仅于以上，其存在样态是很多的。

这不仅是法律或信息的单方面知识，而是两个方面的融合，甚至还会更多。

要实现电信方面立法确实有一定的难度，因此，要进行深入研究，找出其间相互作用关系。

通过电信信息的发展来推动法律的进一步更新，同时使法律适应于经济的发展需要，这里主要是电信科技方面，发挥法律对电信技术的保障作用。

在将来出台的《电信法》要深入电信服务的每个环节，从而实现科技法的社会功能。

注释：
[1]张晓英，《GATS框架下我国电信服务法律制度的构建与完善》，大量海事大学学位论文，2007年。

[2]许军坷编著，《国际服务贸易法律与实务》，人民法院出版社，2000年版。