工业用地集约利用的发展及策略

工业用地集约利用的发展及对策
----- 以武汉江夏经济开发区大桥新区为例
摘要：“十二五”期间，我国单位国内生产总值建设用地要下降30 %。

如
何高效集约利用有限的土地资源，提高现有建设用地利用效率，是今后一个时期破解土地资源要素制约与经济发展之间矛盾的有效途径，更是建设资源节约型社会和实现可持续发展的必然趋势。

推行工业用地集约利用，促进土地作为生产要素的市场、行政的最佳配置，走内涵式发展和可持续发展道路，达到社会价值和
经济价值的最大化。

武汉江夏经济开发区大桥新区成立于2006年，经过8年多
的发展，现在已经形成了以中国南车、湖北宜化集团为龙头的装备制造产业集群，园区存量工业用地仅有1000亩左右，今后引进企业不仅对企业质量要求高，对企业利用土地的效率要求也非常高。

关键词：工业用地；集约利用；大桥新区；可持续发展
Abstract: During the twelfth plan of Chinese economy development, the use of in dustrial la nd will decease 30%. How to make the best use of the limited land, in creas ing the con struct ion land usage, which is a good way to deal with the contradiction between land resource limitation and economic development. It' also the developme nt trend of con struct a Resource-sav ing society and susta in able developme nt. Impleme ntati on of in dustrial land inten sive use of land as a factor of product ion to promote the market, the best con figurati on adm ini strati on, content developme nt and susta in able developme nt, to maximize social value and econo mic value. Jia ngxia Econo mic Developme nt Zone, Wuha n Bridge District was established in 2006, after eight years of developme nt, has now formed a China South Locomotive, Hubei Yihua Group is the leadi ng equipme nt manu facturi ng in dustry cluster, only about 1,000 acres of park stock of in dustrial la nd in the future en terprises not only to introduce high quality requirements of the enterprise, the enterprise land use efficie ncy requireme nts are very high
Key words: land admi nistrati on; in dustrial land; Daqiao district; susta in able developme nt
1工业用地集约利用的概念
对土地集约利用最早的研究来自古典经济学，杜尔格、魏斯特和李嘉图等在
研究农业地租问题中发现并证明了农地集约耕作中的报酬递减规律。

马克思在批判和继承古典经济学地租理论基础上对耕作集约化下了明确定义。

经济学、区位理论、城市规划理论都较早涉及了城市土地集约利用的内涵，经济学侧重土地成本与产出的关系，区位理论主要是从地理学空间区位角度研究产业发展的最佳布局。

工业用地集约利用目前还未有统一的定义。

就土地经济学意义而言，工业用地集约利用是指在符合城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划以及相关法规的前提下，通过增加土地投入，不断提高土地的利用效率和经济效益。

工业土地的投入包括劳动力、资本、技术，以及不同的工业类别、产业用地结构调整等形式，而且，某一城市或工业园区（开发区）的宏观投入产出与某一工业项目的微观投入产出并不相同。

其基本涵义是：在有限的建设用地上，通过宏观调控，科学合理布局工业用地，以坚持节约、高效、科学、合理用地为主旨，最大限度地提高工业用地的利用率和单位面积投入产出率，走内涵式和可持续发展道路，达到经济价值、社会价值和生态价值的最大化。

2武汉江夏经济开发区大桥新区简介
江夏区大桥新区控规导则用地调整规划(2011-2020年)
建设用地规划图
武汉江夏经济开发区大桥新区位于武汉南部新城组群，东临汤逊湖，南至八分山，西靠青菱湖，北接武昌区和洪山区，规划总面积63.37平方公里。

园区交通便利，具备“公铁水空”大联运的巨大优势，产业发展潜力一触即发。

规划定位为依托中国南车集团、宜化集团等实力企业，打造中部最具发展潜力的现代装备制造业基地。

大桥新区已形成中国南车集团长江公司、武钢集团江北公司、湖北宜化集团等为龙头企业的现代装备制造产业基地，随着中国石油集团济柴动力总厂、武汉南车轨道交通装备项目、武汉力源信息的入驻，将进一步夯实大桥新区产业基础。

按照全市“工业倍增”的总体战略，大桥新区将重点打造21平方公里新型工业化示范园区，其中核心区7.92平方公里。

大桥新区已建成各类项目17个。

南车集团公司2006年8月15日与江夏经济开发区大桥新区签订协议，征地1544亩，总投资30亿元，建设武汉长江车辆有限公司项目，对其所属的武汉武昌车辆厂、武汉江岸车辆厂、湖南株洲车辆厂、安徽铜陵车辆厂、江苏戚墅堰车
辆厂进行整合重组，作为南车集团的铁路货车研发基地、对外出口基地，建成以后将成为亚洲最先进、世界名列第四的铁路货车整车生产基地。

项目于2007年动工建设，2008年第一辆货车车厢出厂，2012年完成产值57亿元，税收达到 1.02亿元。

武汉南车轨道交通装备基地项目由中国南车集团株洲电力机车有限公司、南车长江公司、湖北联投集团、武汉地铁集团、武汉江夏城投公司共同投资206651 万元，征地600亩在大桥新区建设，进行城轨车辆、城际动车组组装与修理服务。

预计项目建成后年产值达到17亿元，税收9000万元。

目前项目正在建设中。

随着上海通用汽车武汉分公司在武汉江夏的建设投产，大桥新区根据新形势的变化，由主要发展装备制造产业转变为以装备制造和汽车零部件产业并举的发展模式。

目前，大桥新区已经入住了一批汽车零部件企业，包括美国天纳克排气系统公司、天津汽车模具公司、武汉众人瑞众汽车零部件有限公司等。

3当前工业用地集约利用存在的问题
从中国工业化过程看，工业用地的产出效益明显高于农业用地，尤其在政绩、就业、税收等方面具有很强的外部性收益。

与此同时，工业用地尤其是各类开发区和工业园区表露出一系列突出的问题。

3.1园区规划不科学
园区建立之初，规划不合理。

盲目铺摊子，布局不合理，圈占大量耕地；有的缺少资金，基础设施配套差，项目引不来，建设迟缓，造成“开而不发”的闲置局面；有的规划建设方向不明确，盲目接项目，没有特色；有的根据城市模式规划设计，以绿化、生活办公用地和其他用途用地为主，工业用地仅占20%—40% 据统计，2003年底全国已有各类开发区6866家，其中，经国务院批准的232 家，省级批准的1019家，地方政府自办的占到67.4%。

一些工业园区无法形成自己特有的产业和产业结构，为了发展而步入恶性竞争，由此导致土地供给跟着项目走的局面，土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作用。

从2003年起，国家开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动。

据国土资源部统计，截至2008年底，开发区数量压到1374个，规划面积由3.86万km 减到6365 km，压缩的比例分别达到80.0%和83.5%。

3.2供地行为不规范鉴于工业园区的特殊地位，部分工业园区管理委员会被
所在地政府授予该级政府同等的土地管理权限，在用地上形成了“特区”，管理混乱，主要表现为：行政审批主观性强，用地手续过于简化而不规范；片面强调满足投资者要求，忽视了土地调控政策的落实，难以实现土地资源的可持续利用；不同工业园区间存在着利益竞争，部分工业园区违规低价供应土地，甚至出现“零地价”招商，造成工业土地市场价格严重偏低。

3.3批后监管不到位
当前土地管理中的“重审批、轻监管”现象导致土地批后监管机制不健全，工业用地闲置现象普遍。

一些基层政府把设立工业园区当“政绩工程”和“形象工程”，热衷于搞“新题材、大手笔”，在规模上做文章。

部分省级以下工业园区远离城市成为“新城区”，在征用大量土地后，资金来源不足，招商引资困难，加上一些人的投机行为，极易形成闲置。

从调查看，现有的工业园区无论是乡镇级还是国家级，闲置现象较明显。

据调查，在53个国家级高新开发区中，以建筑容积率表示的土地利用强度也只有0.2367 ;开发区已经占用的土地平均只有57%＞到有效利用，闲置土地比例高达43%；在全国省级以上开发区中，国家批准规划的近2万km2园区面积，已开发面积仅占规划总面积的13.51%, —些开发区陷入了荒芜，土地闲置现象十分严重。

4工业用地集约利用的模式
要实现提高工业用地的集约度，解决工业用地增长与供地指标紧张的矛盾，大桥新区要立足现实，因地制宜，在体现不同社会经济发展阶段、行业及区域之间差异的基础上，可按以下模式优化工业园区的建设。

4.1项目集聚型
一是引导工业项目向大桥新区21平方公里核心示范工业园区集中，使工业企业间有较紧密的联系，共享基础设施，产业释放集聚效应，以集中布局促进节约集约利用土地资源，使单位面积土地的产出不断增加；二是建立“飞地工业” （乙、丙两地可以在甲地建立的工业区集中建工厂，但税收返回到乙地、丙地），减少重复建设，降低工业用地面积，避免恶性竞争，形成良性循环。

4.2技术改进型
提高工业企业的专业技术水平，摒弃企业生产能力和用地平面扩张观念和方式，大力倡导“叠加式”发展，鼓励企业提高用地效率。

在不扩张用地前提下，
通过技术改造提高产能和效益。

在符合城市总体规划前提下，提高容积率和建筑高度、建筑密度，提高土地空间利用率。

4.3存量挖潜型
采用科学的技术方法，改造不适宜的限制性地域，改造落后的利用方式，制定多种方式的轮流使用、配套和立体利用。

实施土地置换，设置产业与投资门槛，根据效益优先的原则进行产业结构调整，发展高效产业，进行产业升级，改变企业零散、混乱的布局，实现土地区位级差收益和行业级差收益，达到节约集约用地目的。

4.4村级就业型
发展村级就业不仅可以增加就业，而且可以因地制宜灵活发展工业，节约土地资源。

政府应因势利导，支持污染小、对居住环境影响小的工业（例如小手工业等劳动密集型产业）进入社区，减少甚至不占用工业土地。

为促进社区就业的发展，应落实优惠政策，加大资金支持力度，努力发展小企业，建立和完善社区就业的综合管理体制。

5工业用地集约利用的政策建议
5.1科学规划工业用地，促进工业用地集中集聚
根据武汉市和江夏区规划的要求，科学编制土地利用规划，确定发展目标定位、发展步骤，在土地供应、设施建设等方面作出明确部署，促进工业用地集中集聚布局。

科学制订适合不同区域、不同类型园区、不同工业行业等的土地节约利用标准，有效引导行业或企业的产业改造、技术进步，推进产业升级；同一个工业区严格按照区内不同功能区的规划要求配置项目，整合、提升现有各类资源。

按照工业生态学理论，从园区内现有企业的土地、能源、水和原料利用状况入手，
通过引进关键链接项目，实现横向耦合、纵向闭合和区域整合，促进产业升级换
代，降低企业生产成本，增强综合竞争实力，实现土地资源的优化配置和合理利
用。

5.2制定合理的工业用地准入门槛，强化工业用地预审
提高工业用地准入门槛，对工业用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率等指标要按类别做出详细规定。

对投资企业用地实行定额控制，变招商引资为“选”商“选”资。

制定地价与土地集约度调控系数，对土地利用率低的项目提
高供地价格，对土地投资强度高的项目降低厂房租赁地税等，以促进土地利用效率。

加强工业用地预审，重点审查建设项目用地是否符合规划、是否符合国家供地政策，用地总规模是否符合国家有关用地定额规定，用地标准是否达到集约用地控制指标标准等。

没有预审意见或预审未通过的，不予核准或批准建设项目。

工业用地的供应，要严格执行土地节约利用控制标准，积极促进工业产业升级、技术改进和存量用地挖潜。

5.3进行合理有效的市场配置，强化工业用地市场制度建设
完善工业用地招拍挂制度，充分发挥市场对土地资源的配置作用。

建立健全工业用地市场动态监测制度，公开工业用地市场供求信息，使城市土地供应计划透明化，积极引导合理的工业用地需求。

增强政府对工业用地市场的调控力度，通过建立工业用地储备制度，政府宏观调控抑制工业地产投机行为，避免各类园区间低价竞争的恶性行为；加强工业出让价格的监测，重视区域层面工业用地规模的总量控制与用地布局及工业地价的空间分布调整，以区域共同发展为目标及时调整不同区域最低价标准，调控工业用地市场，平衡工业用地供求矛盾。

按照循环经济理念指导实行工业企业的退城进园，调整产业结构和企业布局，构建新型的工业体系。

建立土地出让收益基金，规范土地收益的使用。

严格按照《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》精神，新增建设用地有偿使用费中上缴省级财政的部分，必须统一管理，防止地方卖地搞建设，消除地方政府“寅吃卯粮”的状况。

5.4建立健全工业用地动态监测体系和法规体系，强化批后监管
加强对工业园区土地利用状况的动态监测，掌握每个开发区土地集约利用程度。

完善工业集约用地监测体系、网络建设，建立工业用地集约利用评价信息管理系统，及时反映不同区域、不同行业、不同时期工业用地集约利用情况，为制订土地调控策略提供决策依据或参考；逐步健全工业用地集约利用的政策和法
规，确保各部门在执法中能有法可依，做到执法必严，违法必究[20]。

强化土地批后监管，根据土地出让合同中明确的建筑容积率、建筑密度、绿地率、开发周期、投入产出等限制条件进行跟踪检查，对未达到合同约定的，要追究土地使用者的违约责任。

加大对各开发区（园区）年度考核，其考核结果与土地供应政策挂钩，对考核不达标的，减少或停止下一年度土地供应。

对批而不用、批多用少的闲置土地，坚决依法收回；对浪费土地、粗放用地的行为坚决予以制止，对各类违法用地予以严肃查处，做到处理事与处理人相结合，从制度上强化批后监管。

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