经济较发达城市园林绿化养护管理“PPP”模式推广应用探析

经济较发达城市园林绿化养护管理“PPP”模式推广应用探析
作者：周博
来源：《现代园艺》2016年第19期
摘要：“三分建，七分管”园林绿化养护管理水平是决定城市绿化整体成效的主要因素，经济发达城市园林绿化的投入力度大、管养水平高、景观效果好，特别是近年大力推行的市场化运作模式，更是帮助政府缓解了财政压力，强化了政府部门的监管职能，以包头市为例的经济较发达城市，相比而言，“PPP”模式推广应用速度较慢，正处于积极探索试运行阶段。

关键字：经济较发达；园林；绿化；市场化；应用
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

1 包头市园林绿化现状
1.1 绿地面积逐年增加
截止目前，包头市建成区绿化覆盖面积达到 8390hm2，绿地总面积达到7801hm2，城市绿化3大指标分别为：绿地率39.84%，绿化覆盖率42.85%，人均公园绿地面积 13m2。

建成社区运动公园28个，建成各级各类公园、广场及游园景点185个，绿地面积达到3187hm2。

“十二五”时期比“十一五”时期增加大型绿地7个，新增公园绿地面积660hm2、建成区绿地面积1463hm2、绿化覆盖面积1717hm2，特别是2015年全市建设了一批标准高、规模大、生态效益明显的公园绿地，如奥林匹克公园、市民公园等，社会影响力广泛。

1.2 绿地管理模式比较单一
包头市的园林绿化实行两级政府三级管理体制，即由市园林局、各区建设局及社区三级部门分级管理。

包头市城乡建设委员会是园林绿化行政主管部门，下设园林绿化管理局，为副县级差额补贴事业单位，主要职责是牵头组织编制包头市城市绿地系统规划并监督实施，负责建成区城市道路绿化、公共绿地以及市属公园、广场和游园等基础设施的建设、维护和管理；重点跨区道路、大型公园的建设、维护和管理；同时对全市范围内旗县区、村镇园林绿化建设、维护和管理进行行业指导，各区建设局分别设置绿化管理部门，负责市本级管理以外的区属公共绿地的维护。

据调查，目前，包头园林绿化部门仅有稀土高新区实行市场化管养模式，其他
各区及包头市园林绿化管理局全部采取“以费养人”的事业单位管理模式，2016年包头市园林绿化管理局将选择1～2个试点，尝试逐步推广市场化。

1.3 管理水平参差不齐
包头市园林绿化实行市、区两级分级管理，包头市园林绿化管理局主要负责全市大型、重点公园、广场及道路的维护管理，各区分别管理各自辖区内的公共绿地和道路绿化，由于各区实力不均、重视程度不同、专业水平有别，因此在管理水平和成效上存在一定差别，包头市园林绿化管理局作为全市行业的统领部门，养护管理具有专业化、规范化、科学化水平，然而，近年来随着一线专技工人的批量退休和老龄化，一线技术工人存在断档现象，亟需尽快补充专业技术力量。

1.4 综合经济实力同比落后
2015年，包头市地区生产总值完成779.9亿元，同比增长7.5%，增速分别高于国家、自治区0.5个百分点，在呼包鄂3市中列第2位。

1～5月，一般公共预算收入完成113.9亿元、增长7.6%，增速分别高于国家、自治区2.6个和2个百分点，在呼包鄂三市中列第1位。

与全国、全区相比较，包头市GDP增速不仅高于全国，也高于全区，其中第一产业增速高于自治区但低于全国平均水平，第二产业增速高于国家和自治区，第三产业增速高于自治区但低于国家。

包头市经济增度稳中回升，甚至同比高于国家和自治区水平，从经济总量和基础条件分析，处于经济较发达城市，资金投入、建设规模和维护经费与深圳、珠海、徐州等经济发达城市相比，仍处于落后及不足的现状。

1.5 行业指导监管职能有待加强
与内蒙古自治区呼和浩特“大而全”、鄂尔多斯市“条形管理”的管理方式不同，包头市园林绿化采取条块结合的管理方式，除了市区主要的公园绿地和道路，其他绿地由各区自行负责管理，这种管理方式即保证了重点公园绿地和城市道路的景观效果和管理质量，同时兼顾了其他小型绿地、次要道路的绿化效果，调动了市区两级的力量合力共建。

然而，园林局下设的行业管理部门绿化办在行业监管、指导及全市统一行业标准和技术规范的制定上尚未全部发挥作用，对各区绿化部门的管理和沟通力度不够，没能完全调动起各区绿化部门的积极性。

2 “PPP”模式推广应用的优点
2.1 地方政策积极支持
2014年财政部和国家发改委分别印发了《财政部关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），为在包头市全面推进“PPP”模式工作，包头市财政局牵头出台了《包头市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，对政府购买服务的相关工作做了详细、系统的安排，分阶段、分步骤、有序组织和开展工作。

2.2 维护监管同步提升
“以费养人”的事业单位管理模式，从人力、物力方面弱化了监管、指导的作用，“PPP”模式的推广应用，促使政府主管部门或事业单位，可以从繁重的事务中脱身出来，改变既当“裁判员”又当“运动员”的双重身份，转型为监督、指导和考核的监管部门，将具体操作养护工作推向市场化，引入竞争机制和考核机制，提高养护管理成效，强化绿化管护法规、规划设计、养护和施工技术标准的制定及发展科学技术和人才的培养上的履职能力。

同时，引入社会资本参与到园林绿地的管理养护中，能够从一定程度上减轻政府财政负担。

2.3 夯实专业技术力量
目前园林部门普遍存在专业技术人员缺乏和断档的现象，由于体制和机制的限制，导致一线专业技术工人不能及时补充和更新，专业技术力量后劲不足。

下一步，应采取坚持政府主导下的园林绿化管护市场化，将事业单位现有技术工人整合利用，同时利用园林绿化企业和市场化的灵活机制，强化专业技术力量，补充一线专业技术人员，扭转当前绿化面积逐年增大和养护人员逐年缩减的矛盾，提高园林绿化专业化水平，确保园林绿地景观效果。

3 包头市园林绿化“PPP”模式建议
3.1 坚持政府主导下的社会化市场化发展方向
继续发挥包头市当前市、区两级分级管理的优势，城市重点公园、广场绿地及道路仍由政府下设专业绿化部门管理，其余公园、广场及道路可实行市场化管养模式，通过公开招投标确定绿地养护企业，在抓大放小、确保重点的原则下，逐步尝试和推广园林绿地的市场化运营模式。

3.2 规范园林绿化养护市场
政府主导下的市场化模式，不仅要将城市重点景观维护管理好，更要发挥好政府这只无形的手对园林绿化养护市场的宏观调控，研究制定相关法律法规、行业标准、技术规范和考评办法，发挥对园林绿化企业的监管和指导作用，为园林绿化养护企业划定“红线”，切实履行好裁判员的赏罚分明的公平评判作用，杜绝恶意竞争、无序发展的市场化病垢。

3.3 加大资金投入力度
养护资金是制约养护管理水平的根本因素，与发达城市相比，像包头市这类经济较发达城市的财政投入仍显不足，政府应加大对园林绿化养护的资金投入，确保不低于甚至略高于全国平均水平，从根本上触动企业采取措施提高养护管理水平。

资金的划拨可由财政根据主管部门的考评结果定级、定量直接拨付至养护公司，避免由于人情世故等原因的不公平现象。

（收稿：2016-06-15）
参考文献：
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作者简介：周博（1985-），女汉族，内蒙古包头人，法学硕士，高级经济师，工程师，目前主要从事园林绿化相关工作。