浅析新医改背景下政府角色定位

浅析新医改背景下政府角色定位
当前，公立医院改革试点在全国逐步推广遭遇掣肘，“看病难”、“看病贵”仍然是当前中国公众普遍关注的社会问题。

对于医疗改革中出现的种种问题，究竟应该如何诊断、如何医治，可谓人言人殊。

事实证明，在医改过程中，单纯依靠市场调节是行不通的。

实际上，在正常的市场经济体系中，政府可以多种身份参与到市场活动之中。

一、现状：“两大”难题仍未解决
过去30年，医疗卫生基本由市场决定。

2009年4月实施新医改，目标是扩大医疗服务、促进医疗公平及提高医疗质量，恢复政府主导医疗。

客观地说，目前虽然取得了显著成效，但“两大”难题依然存在。

一是“看病难”。

所谓“看病难”，主要是指“两头难”，到大城市大医院看病难和偏远农村地区看病难。

其本质是卫生服务供应与卫生服务需求失衡的问题，主要表现在卫生资源总体不足，资源配置不尽合理，卫生服务的供应总量不足，难以满足患者需要。

二是“看病贵”。

主要表现在：其一，医疗保险覆盖面太小，水平偏低，对不合理诊疗行为缺乏有效约束。

作为单个病人在面对医院时难免势单力薄，没有能力约束这些医疗服务提供者的行为。

这就是某些医院看到病人就“磨刀霍霍”的根本原因。

其二，“以药养医”现象普遍存在,药价虚高。

央视《每周质量报告》曾经揭示，一支出厂价格为6毛钱的克林霉素磷酸酯注射液，患者在医院要花费20倍的价格购买。

其三，部分医院和医生过分追求经济利益,诱导需求现象严重，群众看病不仅要负担医药
成本，还要为医生发工资、发奖金，以及为医院买设备、盖病房“做奉献”。

最终导致政府不满意，百姓不满意，医务人员自身也不满意。

二、原因：“三种”情形急需改观
政府对卫生事业的投入是促进卫生事业发展和提高人民健康水平的物质基础和根本保障。

就现行医改过程中的具体情况而言，造成看病难、看病贵“两大”难题尚未有效解决的原因，主要是由于政府对卫生事业的管控还存在明显短板。

〔一〕政府职责范围划分不清。

就目前我国卫生领域政府与市场的关系看，“越位”和“缺位”一定程度上仍然存在。

目前政府对卫生资源配置缺乏宏观控制，公立医疗机构在整个医疗卫生资源中仍占据垄断地位，药品与医疗服务价格仍受到严格的管制，这些与政府“越位”有着密切的联系。

相对“越位”来说，政府在卫生领域的“缺位”问题也比较严重。

政府对公共卫生服务的投入不足，对一些缺乏基本医疗保障的困难群体给予的救助和扶持不够，农村地区特别是遥远贫困地区公共卫生和基本医疗服务的可及性没有得到很好保证，全国范围内卫生资源优化配置问题尚未得到有效解决，区域卫生规划没有取得预期效果等问题，都是政府“缺位”的表现。

〔二〕政府卫生投入不合理。

其一，是投入水平不合理。

我国政府预算卫生支出占卫生总费用的比例，远低于其它发展中国家的支出水平。

虽然有关文件规定，中央和地方政府对卫生事业的投入须随着经济的发展逐年增加，增长幅度不低于财政经常性支出的增长幅度，但实际上许多地方并未落实。

其二，是投入结构不合理。

我国的卫生
资源长期以来呈“倒三角”状态，城市资源过度集中，农村地区相对短缺。

80%的卫生资源集中在城市，20%在农村。

在城市中，80%的卫生资源又集中在大医院，农村和城市社区卫生服务能力十分薄弱。

在政府卫生投入总量不足的同时，还存在政府卫生投入重医疗服务、轻公共卫生，重城市、轻农村的问题。

其三，是投入方式不合理。

由于公立医疗服务体系过于庞大，同时在一段时间内对困难群体的基本医疗保障缺乏制度安排，政府卫生投入更多地投向了“供方”即医疗卫生机构，而直接对“需方”即病人的补助却很少。

由此，一方面导致补助医疗服务供方不能使最迫切需要救助的困难患者得到及时有效救治，无法缓解“看病难”问题；另一方面，医疗条件的改善增加了医疗成本，新型医疗设备的引进会进一步诱使医疗机构对病人进行过度检查，抬高了患者获得医疗服务的门槛，增加了患者的医药费负担，降低了医疗服务对低收入群体的可及性，变相促使“看病贵”。

〔三〕医疗机构所有制结构单一。

目前，我国绝大部分医疗机构均为政府所有，多元化投资、多渠道办医的格局尚未形成。

尽管政府明确鼓励民营资本进入医疗领域，但由于目前政府对民营医疗机构发展的配套政策和措施还不健全，民营医疗机构难以享有公平的待遇，在很大程度上限制了民营医疗机构的发展。

从当前的情况看，民营医疗机构在发展中遇到的困难主要表现在以下三个方面：一是民营资本进入困难，二是民营医疗机构社会认同度低，三是民营医疗机构缺乏有效监管。

三、建议：“四大”举措务求实效
如何解决看病难、看病贵“两大”难题？单就政府主导层面来看，政府应该准确把握角色定位，坚持投入与改革并重，创新体制、完善机制，大力发展医疗卫生事业，不断提高医疗服务水平，促进广阔人民群众身体健康。

〔一〕担当“主导者”，强化政府市场权责。

政府发展医疗卫生事业不应该定位于对所有社会成员提供均等的、有限水平的服务保障，更为合理的选择应该是优先保障所有人的基本医疗需求，在此基础上，不断提高医疗服务水平，满足更多社会成员不断提高的、不同层次的医疗卫生服务需求。

对此，政府应全面把握在医疗卫生建设发展中的职责和功能，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，以公益性卫生单位为骨干，以全体人民为服务对象，大力发展公益性卫生事业。

一方面，要强化对公共卫生和基本医疗的保障责任，以及对卫生医疗市场的监管责任；另一方面，要充分发挥市场机制的作用，打破政府垄断局面，鼓励和支持社会资源投入卫生医疗领域，多渠道壮大卫生医疗资源，满足人民群众的多层次医疗需求。

〔二〕担当“规划者”，满足居民基本健康需求。

政府在医疗体制改革中应该成为“规划者”或“资源配置者”。

要扮演好这一角色，正确的思路是要逆市场潮流而动——大力推动基层卫生服务体系的发展壮大。

区域卫生规划的总体目标是以满足区域内全体居民的基本卫生医疗需求、保护与促进健康为目的，对区域内机构、床位、人员、设备等卫生资源进行统筹规划、合理配置，构建与本地区经济社会发展水平相适应的，安全、有效、经济、公平的医疗卫生服务体系和管理
体制，改善和提高卫生综合服务能力和资源整体利用效率。

规划必须具有可行性、客观性、前瞻性和相对稳定性。

〔三〕担当“购买者”，提高卫生投入效益。

目前，医疗保障体系已逐步健全，基本实现医疗保障全覆盖，政府“保险者”角色已取得重大进展。

但医保体系还有一项重要功能，就是扮演医疗服务“购买者”的角色。

医疗保障机构可以集体的力量，成为医疗服务市场上具有强大谈判能力的购买者，从而约束医疗服务机构的行为，确保医疗服务的质量与价格相匹配。

政府既然提供了医疗保险，就有理由充当好这个“购买者”的角色。

但是，我国现有医疗保障制度的参保者，相当一部分人到医院看病时，还必须先缴纳全额或者大部分医疗费，然后再向医保机构寻求报销。

这种做法有一个相当严重的后果，即相当一部分医保的参保者感觉自己在就医时还相当于自费。

现有医保管理者的工作重心等于是在管理参保病人，而不是履行约束医院行为的职责。

因此，根本的改革措施在于改变个人先垫付再报销的制度安排，代之以完全的医疗保险预付制。

在参保之后，民众在医疗服务点只需缴纳自付的部分即可。

其余的医药费用，应该由医疗保障管理者直接向服务提供者支付。

医保管理机构必须要做的是，同医疗服务提供者——医院订立契约，运用各种支付手段〔例如费用包干制、按人头收费、按病种收费、按服务内容收费等等〕的组合，来引导后者把握在费用控制和质量保障上的平衡。

总之，政府对卫生投入应逐步由重“供方”向重“需方”过渡。

〔四〕担当“赞助者”，促进形成多元办医格局。

政府应放手让市
场发挥起应有的作用，在市场竞争条件充分的地方，完全应该允许更多的竞争者进入，迫使医疗价格下降。

政府在保持公立医疗机构适当规模的同时，要在平等、公开、标准、有序的基础上，鼓励、引导甚至赞助具备一定资质和条件的私人资本、社会资本和外国资本等以各种方式参与部分公立医院的改组改制，或者直接举办医疗机构，为不同层次的患者提供更多的选择空间。

健全民营医疗机构的行业管理及配套政策，在税收、土地、准入、医保定点、人才引进、职称评定、科研立项等方面要一视同仁。

民办医疗服务机构提供的基本公共卫生服务，可享受与公立医疗机构相同的政府补助。

完善医疗机构的分类管理政策。

政府举办的所有医疗机构为公立非营利性医疗机构，营利性民营医疗机构提供多元化的医疗服务。

同时，加强对民营医疗机构的监管力度，对民营医疗机构价格、服务质量、安全、广告等进行全方位监管，促进民营医疗机构提高服务水平，取信于民。

总之，在医改过程中，政府应积极转变角色定位，主动担当起“主导者、规划者、购买者、赞助者”的角色，科学规划医疗卫生资源配置，不断加大医疗卫生投入力度，积极创新医疗卫生管理方法，进一步提高医疗卫生服务水平，切实解决广阔人民群众“看病难”、“看病贵”的难题，促进广阔人民群众身体健康。

谢谢大家！。