论我国基本养老保险的完善

论我国基本养老保险的完善
王俊娜
2012-10-24 14:37:08 来源：《科技展望》2010年第10期摘要：我国的基本养老保险，经过20多年发展，经历了从无到有，作用由弱到强的过程，基本养老保险的改革取得了一定的成就。

但也应该看到，我国目前的基本养老保险还有很多不完善的地方，如法律制度不健全不完善，养老保险基金的筹集不到位，基金缺口巨大，统筹层次不高，覆盖面较低，筹集方式存在缺陷，基金的管理和运营有巨大隐患威胁着基金的安全，基金的保值增值缺乏切实有效的措施。

针对这些问题，本文从社会法（主要包括社会保障法、劳动法）的角度对如何完善我国的基本养老保险进行分析与探讨。

关键词：社会保障，基本养老保险，养老保险基金，农村基本养老保险
引言基本养老保险属于社会保障制度的范畴，经过一百多年的发展它已经成为市场经济不可或缺的重要支柱，被称之为社会的“稳定器”、经济运行的“减展器”和实现社会公平的“调节器”。

社会养老保险是社会保障制度的重要组成部分，其中，基本养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，所谓养老保险是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

目前，基本养老保险成为我国法学界研究的一大重要课题。

本文从基本养老保险的概述、历史发展与现实问题、完善基本养老保险的建议等方面来探讨。

因此，积极探索和完善我国基本养老保险对我国目前的经济发展和社会进步有着重要的现实意义。

一、基本养老保险的概述
（一）基本养老保险的概念
基本养老保险，又称为社会养老保险，是指劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老体弱、疾病等原因完全丧失劳动能力的情况下，能够依法从政府和社会得到一定的经济补偿、物质帮助和生活服务的社会保险制度。

我国目前通过建立养老保险基金，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，以保障劳动者退出劳动领域后的基本生活。

养老保险就其保险范围、保险水平、保险方式的不同，可分为基本养老保险、补充养老保险（又称企业年金）和个人储蓄性养老保险。

目前，我国所普遍实行的主要是基本养老保险，并且侧重于企业基本养老保险。

养老保险是《劳动法》中规定的一种重要的社会保险。

（二）基本养老保险的起源与发展
基本养老保险的产生与生产社会化、城市化、社会生活现代化是有着直接联系的，基本养老保险是工业化的产物，是社会化分工的结果。

现代养老保险产生以前，老年人的生活保障一般通过贫困救助的方式解决，从养老保险的历史发展来看，一般认为从19世纪末到20世纪50年代，是养老保险的形成时期，20世纪50年代到70年代中期是养老保险的发展时期，进入80年代后养老保险又进入一个改革探索的新时期，目前正处于改革探索的重大历史时期。

1825年，普鲁士王国为其政府职员们建立了可以说是世界上第一个强制性的养老金制度。

以后，这一制度又得以推广，普及到了矿工和技术工人，也是劳动者长期斗争的结果。

1889年德国颁布了《老年和伤残保险法》，是世界上第一个首次面向全体工薪劳动者的老年、伤残保障立法，也是世界上第一个现收现
付模式的社会养老保险制度，标志着现代养老保险的诞生。

直到20世纪50年代，新加坡创立了公共管理的强制性储蓄积累模式的养老保险制度，这一模式在许多发展中国家相继得到应用。

同样也是在20世纪50年代前后，前苏联、中国以及东欧等新兴社会主义国家，建立了与计划经济相适应的养老保险制度。

后来发展起来的“智利模式”对世界许多国家养老保险改革都产生了重要影响。

二、我国基本养老保险的历史发展与现实问题
（一）我国基本养老保险的历史发展
1951年，中国政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国养老保险初步建立。

1958年2月国务院颁布了《关于工人、职员退休管理的暂行办法》，这是我国第一个统一的养老保险方面的单行法规，标志着我国建立了统一的退休制度，1951年一1966年时我国养老保险制度建立、修订和发展的时期，在这期间，我国养老保险的覆盖面逐渐扩大，主要覆盖了四类工薪劳动者：国有企业员工、部分集体企业员工、国家机关人员和国家事业单位人员，但遗憾的是这一制度后来在文革中遭到严重破坏，给国家的社会制度和法律制度建设造成了巨大损失，也给今后的养老保险改革带来了巨大的阻力。

我国企业职工养老保险改革始于20世纪80年代初期，改革的步骤总体上是先试点、后推广。

80年代采取的是自下而上的推进路径，进展缓慢；90年代采取自上而下的改革方式，速度加快，出台了一系列有关养老保险改革的政策法规。

我国基本养老保险可以说经历了长足的历史发展过程，从无到有，从不完善到逐步慢慢完善，尽管是经历了多次里程碑式的发展，但仍然是局部范围的小修小补，没有多少实质性的意义。

基本上就是有个大的框架，而不能解决具体的、实质性问题。

（二）我国基本养老保险存在着诸多不足与缺陷
随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。

目前，我国在基本养老保险存在着以下几个主要问题：
1、立法滞后影响着基本养老保险的发展和完善。

由于我国养老保险起步晚，改革是摸着石头过河，改革过程中的依据许多是党和国家的政策，改革初期效果尚可，但随着社会经济发展和人们法律意识的提高，它的弊端逐渐显现出来，这就需要全国人民代表大会及其常务委员会通过立法加以完善。

2、基金绝对数量缺口较大，严重影响着养老保险制度的进一步发展。

3、养老保险制度不健全，将有可能导致新的社会矛盾。

4、覆盖范围不够广泛。

很多城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；占人口绝对多数的农民还没有纳入现代养老保险体系，与应保尽保的养老保险目标相去甚远；
5、基本养老保险个人账户没有做实。

没能真正实现部分积累的养老保险制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。

6、基本养老金计发办法不尽合理。

缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；
7、养老保险统筹层次较低。

还有多数地区尚未实行省级统筹，且养老基金调剂能力比较弱：企业年金发展滞
后，多层次的养老保障体系还没建立起来。

这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，有待进一步改革和完善。

三、完善我国基本养老保险的建议
一个国家的社会保障制度的建立与完善，必须与本国的国情相适应，尤其要与其目前的经济发展水平相适应。

面对目前金融危机给我国造成的经济困境，大多数企业面临更严峻的挑战，为了积极响应国务院对企业“不准裁员但可减薪”的号召而艰难度日。

因此，企业职工的养老保险也面临前所未有的恐慌，本身就不完善或者根本未受到重视的农村养老保险问题更是难逃险境。

而我国基本养老保险的完善与发展程度，也是我国社会文明的一个标志。

因为，立法是保障，制度是支撑。

所以，积极探索完善我国的基本养老保险，尤其从立法上加以完善的必要性，是我国目前经济与社会发展的当务之急。

那么，立足于我国国情，针对我国基本养老保险存在的问题与不足，结合我国目前的经济形势，本人从以下几方面谈谈我对完善我国基本养老保险的建议。

（一）完善相关法律、法规的制定，加快与完善我国社会保险法的立法进程
《中华人民共和国社会保险法》第二章中从第九条到第十八条对我国基本养老保险作出专门规定。

其中，第十条第二款规定：基本养老保险金由用人单位和个人缴费以及政府补助组成。

第十二条规定：国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助。

第十七条还规定：个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。

个人退保时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

第十八
条规定，国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。

笔者认为，这些规定更符合我国目前经济与社会的发展，它们更显得人性化了，也突出了政府承担补助责任的重大作用，有利于吸纳更多的劳动人民参保，从而解决一定的社会矛盾。

当前，养老成为中国社会不得不面对的大问题时，随着人口老龄化加剧，家庭养老能力不足与社会养老机构接纳能力不足成为我国社会日渐加剧的隐忧。

所以，要加快和完善社会保险立法必须树立科学的立法理念，制定高位阶的社会保险法律，强化社会保险法律的实施机制，健全社会保险权利救济制度。

（二）加快农村养老保险制度的立法化进程我国农村养老保险问题
经过近几年的改革探索，虽然取得了一定进展，在一些省、市的改革试点中，初步建立了适应农村经济特点的养老保险制度。

然而，总的来说，与城市养老保险制度改革的进程相比，农村的改革要相对滞后。

随着人口老龄化高峰的迅速到来以及城市化进程的加快，农村养老问题面临的挑战将更为严峻。

因而，加快农村养老保险的法制化进程已成为我国养老保险制度建设不容忽视的问题。

目前我国城镇养老保险体系包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。

基本养老保险实行的是统账结合的部分积累制度，国家承办，国家保底。

其基金来源是企业缴纳和国家财政支持。

而有关农村养老保险的政策中，国家的支持还显得很微弱。

在部分地区试行的农村养老保险，实际模式与商业养老保险无异，没有任何财政支持和补助，经办机构还从保费中提取3%的管理费。

因此，受农村地区经济社会发展水平的制约，加上缺乏统一管理和规范运营，投资渠道狭窄，原有制度出现经营困难，并呈收缩的趋势，参保人数迅速下降，保险基金出现严重的缺口。

在我国，事实上形成了城乡二元化的养老保险政策。

农村养老保障还是以家庭保障与土地保障为主，没有为绝大多数的国民建立养老保险制度
以保护其基本的生存权利。

这无疑是制度最大的不公平，因而，加快农村养老保险制度立法进程，已成为我国养老保险制度改革的当务之急。

（三）加强基本养老保险基金征缴与监管要全面落实
《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。

凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费；对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理；对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。

各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入。

基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。

要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。

各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。

要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

（四）建立基本养老金正常调整机制
根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。

各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。

（五）养老保险基金治理市场化、规范化
我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足，一方面是资金的筹集不足，另一方面则是治理的问题。

当前养老保险改革的政策取向是逐步向“统账结合”的部分积累制过渡，基金治理市场化是养老保险改革的内在要求，否则，提高养老保险基金的收益率，实现基金的保值增值，实现基金积累的目的将难以达到，个人账户仍将是空账、虚账，“统账结合”的改革目标将会落空。

长期的实践表明，基金治理是一个市场化要求非常高的项目，政府不具备直接治理基金的能力，政府治理养老保险基金会造成基金的浪费和低效率。

基金治理应建立在部门利益和个人利益之上，不应由政府部门直接治理基金，在基金治理过程中再一次形成既得利益部门，然后形成改革的阻力。

目前而言，基金治理市场化的成本是最低的，改革时机也是最佳的，应不失时机地积极推动基金市场化治理。

（六）加快提高统筹层次
进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。

在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，甚至是全国统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

综上所述，基本养老保险制度的产生是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志。

中国养老保险制度是一种综合的、复杂的社会保障制度，已成为我国经济社会发展最为重要的基础性工程，但由于起步晚、经验少、人口多，情况差别大，使得中国目前的基本养老保险制度不算发达与完替。

就其综合性、复杂性来说中国基本养老保险与国家的政治、经济、法律、行政、历史文化、民族特点等密切相关，再譬如说笔者认为，中国的企业经济效益不太好，
就严重影响了养老保险制度的良性发展，而要提高企业经济效益，增加经济增长点，就需要进一步深化经济、政治、法律体制改革；倘若真如上述所言的能做到建立健全社会保险法律制度、提高统筹层次、逐步做实个人账户、统一基本养老保险、实现养老保险基金的保值增值、确保养老保险基金应收尽收、进一步扩大我国基本养老保险的覆盖面应保尽保、理顺社会保险经办机构管理体制、推进退休人员社会化管理服务、逐步建立与完善我国农民养老保险等工作，那么，养老保险制度的“减震器”和“社会安全网”的作用就会凸现，该项制度就会成为一艘可以载着民众平安驶过大风大浪的船，也会为全国人民致力于经济发展、为大多数民众过上幸福安康的生活解除后顾之忧。

当一种科学的、符合中国国情的、可持续发展的较为完善的基本养老保险建立起来的时候，中国将以一种富足安定、人民安居乐业、国家蓬勃发展、强大不息的面貌呈现在世人面前。

参考文献：
[1]吕学静主编《现代社会保障概论》，首都经济贸易大学出版社2005年8月第1版。

[2]董保华著《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版。

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[4]贾俊玲主编《劳动法与社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社2005年版。

[5]张运刚著《人口老龄化背景下的中国养老保险制度》，西南财经大学出版社2005年版。