丁煌《西方行政学说史》课件 第四章 应用和发展时期的西方行政学说

基本假设：孜孜不断地追求，要其成员取得 孜孜不断地追求， 孜孜不断地追求 更多的成就。为此， 更多的成就。为此，组织提升了那些胜任原 来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。 来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。 这样， 这样，胜任新工作的人又有资格提升到更高 的职位， 的职位，直到他所做的工作超出他的能力范 而他的所为无法再使他提升为止。 围，而他的所为无法再使他提升为止。
二、对五种主要行政生态要素的分析
(一)经济要素与公共行政 一 经济要素与公共行政 1、“市场一企业”结构 这是现代工业社会的经 、 市场一企业” 济结构，在这种经济结构中， 济结构，在这种经济结构中，社会经济遵循价值规 律进行运作，根据“功利” 理性” 律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则 进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。 进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出。 2、“互惠一重配”结构 所谓“互惠一重配”结 所谓“互惠一重配” 、 互惠一重配” 即是指传统农业社会的经济结构。 构，即是指传统农业社会的经济结构。里格斯所说 互惠” 泛指国家或地区之间互赠国产， 的“互惠”，泛指国家或地区之间互赠国产，地方 官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、 官吏向国王“进贡”以及民间以物易物、互补不足 的交易形式。 的交易形式。
(一)农业社会的行政模式 亦称融合型行 一 农业社会的行政模式(亦称融合型行 农业社会的行政模式 政模式) 政模式
(1)经济基础是农业生产力； 经济基础是农业生产力； 经济基础是农业生产力 (2)土地的分配和管理是政府的重要事务； 土地的分配和管理是政府的重要事务； 土地的分配和管理是政府的重要事务 (3)官僚的职位重于行政政策； 官僚的职位重于行政政策； 官僚的职位重于行政政策 (4)行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩； 行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩； 行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩 (5)流行世卿世禄的行政制度； 流行世卿世禄的行政制度； 流行世卿世禄的行政制度 (6)政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏 政治与行政不分， 政治与行政不分 权力来源于君主， 在政治和经济上自成特殊的阶级； 在政治和经济上自成特殊的阶级； (7)政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交 政府与民众较少沟通， 政府与民众较少沟通 往也受到空间上的限制； 往也受到空间上的限制； (8)行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问 行政活动以地域或土地为基础， 行政活动以地域或土地为基础 题是维持行政的一致和统一。 题是维持行政的一致和统一。
过渡社会的行政模式(亦称棱柱型行政 （三)过渡社会的行政模式 亦称棱柱型行政 过渡社会的行政模式 模式) 模式 尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化 开来，但是却尚未完全分化； 尽管专业化的行政机构已经设立，但是它们 还不能正常运作，其功能还很有限； 尽管许多行政制度业已建立，但是它们在实 际的行政过程中因仍然受着各种传统势力的 影喧而不能起到约束和规范作用。
未来因素的设计 在历史中思考 对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测， 对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测， 尤其要注意衰落曲线、 尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意 外事变 以协调的观点为指导集中注意关键性抉择 避免不利结局，争取良好绩效 避免不利结局， 清除弊病
在与动态环境交互作用的意义上进行分析 深层复杂性的处理 政策赌博 价值分析和目标探索
三、逆境中的政策制定
1、逆境及其分类和普遍性 逆境及其分类和普遍性 定义：所谓“逆境”，它是指由不同原因造 所谓“ 所谓 逆境” 成的、难以消除的各种社会紧张状态。 成的、难以消除的各种社会紧张状态。根据 不同的标准， 不同的标准，可以格逆境分为简单的逆境与 复杂的逆境、 复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的 逆境、 逆境、短期的逆境与长期的逆境或时代性的 逆境、 逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生 的逆境以及超社会的逆境等多种类型。 的逆境以及超社会的逆境等多种类型。
第四， 第四，准备承担风险同时避免万一的原则 此原则并不是鼓励冒险， 此原则并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄 孤注一掷， 动、孤注一掷，不是主张对待逆境采取轻率 的态度， 的态度，而是要求决策者对待逆境必须要有 一个清醒的态度， 一个清醒的态度，打破那种认为可望推行诸 如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以 定出逆境的幻想，从而正视现实， 定出逆境的幻想，从而正视现实，采取积极 自觉承担风险的、更为有效的政策方案。 的、自觉承担风险的、更为有效的政策方案。
(二)工业社会的行政模式 亦称衍射 二 工业社会的行政模式 工业社会的行政模式(亦称衍射 型行政模式) 型行政模式
(1)经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管 经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管 制经济； 制经济； (2)民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关 民众有影响政府决策的渠道， 民众有影响政府决策的渠道 系密切； 系密切； (3)行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对 行政风范体现平等主义、 行政风范体现平等主义 人的原则； 人的原则； (4)高度的社会流动，发达的沟通渠道； 高度的社会流动， 高度的社会流动 发达的沟通渠道； (5)由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题 由于社会高度的专业化， 由于社会高度的专业化 是谋求专业化基础上的协调和统一。 是谋求专业化基础上的协调和统一。
成立条件：一是组织的等级机构中有足够的 一是组织的等级机构中有足够的 职位供其成员提升； 职位供其成员提升； 二是组织成员又有充裕的时间去完成这些提 升。 具体方式：彼得认为，有两种主要的方法可 彼得认为， 彼得认为 以使组织成员更快地被提升到其无力胜任的 那一级职位上， 那一级职位上，这两种方法分别被称之为 “拉”和“推”。
了解新情况， 了解新情况，修改旧决定 创新与创造性 政治上的周密性和相对独立性 危机决策的相关性 同政策探索的广泛社会过程保持富有成果的 联系 有关元政策的制定 沟通的针对性
对德罗尔行政思想的简评
第二节 彼得的《彼得原理》 彼得的《彼得原理》
“彼得原理”，即“在实行等级制度的组织 彼得原理” 彼得原理 中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任 的那一级” 彼得认为， 的那一级”。彼得认为，他所提出的这一原 理对于所有的组织都具有适用性。 理对于所有的组织都具有适用性。
第五， 第五，产出价值优先原则 在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式 价值较大的权重；而在逆境中，则要赋予产 出价值较大的权重。
第六，积极性强制干预的原则 积极性强制干预的原则 德罗尔认为， 德罗尔认为，对社会进行积极主动并且带有 强制性的干预是政府中枢决策系统发挥能动 性的行为方式， 性的行为方式，也是政策制定的本质特征之 一。
4、应付逆境的政策原则 应付逆境的政策原则 第一， 第一，社会改造原则 社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、 社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政 治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和 变革。 变革。 第二， 达到临界质量的原则 临界质量主要指资源投入的数量，决议涉及的范围， 临界质量主要指资源投入的数量，决议涉及的范围， 方案作用的时间跨度，使用政策手段的数量， 方案作用的时间跨度，使用政策手段的数量，政策 方案设计的完备程度，政策干预的范围和力度等等。 方案设计的完备程度，政策干预的范围和力度等等。
2、政策制定对于应付逆境的作用 政策制定对于应付逆境的作用 3、对逆境的政策制定反应 、 当今世界各国政府对逆境的政策制定反应主要有以 下几种形式 ： 对逆境的认识出现偏差。 对逆境的认识出现偏差。 试图影响公众对逆境的认识 逆境惯常化甚至美化 名义性或表现性行动主义 对政策制定的责任实行再分配
渐进主义加上偶发性的激进。 渐进主义加上偶发性的激进 大规模的行政改革。 大规模的行政改革 削减公共开支 改进政策制定本身。 改进政策制定本身 非教条性宏观政策革新。 非教条性宏观政策革新。
第四章 应用和发展时期的西方行政学说
应用和发展时期西方行政学说的特点
1、第三次科技革命的背景 2、政策科学的兴起和应用 3、综合性和独立学科地位的巩固
第一节Байду номын сангаас德罗尔的政策科学思想
一、政策科学及其本质特征 1、政策科学：（《政策研究百科全书》 ）政策科 、政策科学： 学或政策研究是融合了管理科学、行为科学、经济 学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究 领域，其“核心是把政策制定作为研究和改进的对 象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题 和领域。政策研究的范围、内容、任务是：理解政 策如何演变，在总体上，特别是在具体政策上改进 政策制定过程”。
具体表现： 总是说： 我大忙了。 总是说：“我大忙了。” 过分关心细技末节 不知道应该干什么 过于敏感和不安 工作津贴问题 逃避责任 急躁和软弱
第三节 里格斯的行政生态学说
一、里格斯提出的三大行政模式分类 里格斯提出的三大行政模式分类 历史上存在着三种基本社会形态， 历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社 过渡社会和现代工业化社会。 会、过渡社会和现代工业化社会。 现代美国、英国、前苏联等国为工业化的、 现代美国、英国、前苏联等国为工业化的、生产力 高度发展的、 高度发展的、社会流动的并且具有有效的政府和行 政系统的现代工业化社会； 政系统的现代工业化社会； 传统泰国、古代中国等国为传统的农业社会， 传统泰国、古代中国等国为传统的农业社会， 现代泰国、菲律宾和19世纪前的英国和法国等国 现代泰国、菲律宾和 世纪前的英国和法国等国 为处于现代工业化社会与传统农业社会两极之间的 过渡社会， 过渡社会，
第三，有选择的激进主义原则 有选择的激进主义原则 所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征， 所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征， 挑选那些足以改变逆境的主要社会变量(这 挑选那些足以改变逆境的主要社会变量 这 些社会变量也常常是造成逆境的主要社会变 量)；而所谓“激进”则指的是对挑选出的 ；而所谓“激进” 社会变量集中政策资源， 社会变量集中政策资源，采取强化的干预手 促使其朝着良性转化， 段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生 重大的影响。 重大的影响。
二、政策科学方法
第一，在德罗尔看来， 行为科学“ 第一，在德罗尔看来，“行为科学“是一个包括社 会学、 会学、社会心理学以及政治学在内的广义的学科概 而经济学却不在其中。 念，而经济学却不在其中。 第二，行为科学的弱点。 第二，行为科学的弱点。 第三，管理科学的局限性。 第三，管理科学的局限性。 第四， 系统群研究方法” 第四，“系统群研究方法”是政策科学的方法论基 础。 这种方法的大意是： 这种方法的大意是：先把有可能对整体产生强烈影 内的“具有代表性的个体”罗列出来， 内的“具有代表性的个体”罗列出来，接着勾勒出 一个整体大系统——系统模型，然后将其中若干个 系统模型， 一个整体大系统 系统模型 个体加以移动，观测整个系统有什么变化。 个体加以移动，观测整个系统有什么变化。这种做 法通常被称之为模拟实验。 法通常被称之为模拟实验。
5、应付逆境的对策 应付逆境的对策
第一， 第一，改进应付逆境的基础条件 第二，改进政策制定过程，具体地说包括： 第二，改进政策制定过程，具体地说包括： 第三，变革决策观念和决策方式， 第三，变革决策观念和决策方式，
四、宏观政策分析思想
定义：即是指能够应付高层大政方针的政策分析。 即是指能够应付高层大政方针的政策分析。 即是指能够应付高层大政方针的政策分析 以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础 高度童视超理性的作用 以宏观政策为焦点 对政策模式的考虑 从国家兴衰、革命和政权的命运、 从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类 似的“宏观事业“ 似的“宏观事业“之成败这一高度来思考问题
2、政策科学的内涵： 第一，现实和问题的理解。 第一，现实和问题的理解。 第二， 第二，宏观政策或关键选择 第三， 第三，超渐进主义 第四，复杂性。 第四，复杂性。
第五， 第五，模糊性决策 第六，学习。 第六，学习。 第七，政策结构。 第七，政策结构。 第八，困难的选择。 第八，困难的选择。 第九，元政策， 第九，元政策，