美国国会弹劾权对我国人大弹劾制度立法的启示

美国国会弹劾权对我国人大弹劾制度立法的启示
【摘要】：弹劾权是美国政治制度的重要组成部分，是防止政府行政和司法部门滥用职权的重要制约手段。

美国国会的弹劾权是美国宪法制定者对英国弹劾制度和北美殖民地弹劾实践予以继承和发展的产物。

美国二百多年来的弹劾实践赋予了弹劾权丰富的内涵，起到重要的历史作用。

文章通过对美国的弹劾制度的介绍以期能对我国的弹劾制度的立法起到借鉴作用。

【关键词】：弹劾美国国会美国政治中国人大立法
弹劾制度是指美国国会对总统、副总统、联邦法官等国家行政、司法高级官员的严重犯罪失职行为进行控告、审判和制裁的制度。

它是现代美国社会一项重要的法制原则。

本文在考察美国国会的弹劾制度的基础上，拟对构建我国人大弹劾制度模式做一初步探讨。

一、美国国会弹劾权的宪法根据及其历史渊源
美国的弹劾制度可追溯到中世纪的英国。

当时英国议会的组织形态、会议程序、议事规则和政治职能已基本确定，议会取得了立法、税收、批评和监督政府等权力。

同时，议会与王权的斗争也日趋激烈。

由于英国传统中国王被认为不可能犯错误，因此议会只能通过弹劾那些犯有破坏法律罪或执行国王不受欢迎的命令的国工的宠臣和亲信予以制裁的手段，使之对议会负责，并制止国王的擅权专制行为。

18世纪末，随着英国君主立宪政体和责任内阁制的确立，国家权力重心从国王转向议会。

议会可通过不信任投票推翻内阁。

弹劾制度逐渐在英国销声匿迹。

然而弹劾制度的精神一一“把弹劾视为立法机构手中驾御政府中行政公仆的缰绳”，已深入人心。

随着英国移民大量迁往北美殖民地，弹劾机制在北美大陆生根发芽起来。

殖民地各州议会将之与殖民地的特点从以及各自现实需要相结合，把弹劾作为殖民地议会与以英王和英国议会为代表的宗主国进行政治斗争的工具，将弹劾的对象仅限于犯有过错的公职人员。

美国独立后，弹劾作为独立革命传统的一部分，载入北美13州中8个州的新宪法或法典。

美国宪法第2条第4项规定：总统、副总统及合众国一切文职官员因叛逆罪、贿赂罪或其他重罪及行为不检罪而遭弹劾并被判定有罪时应予撤职。

第1条第2项规定：众议院拥有弹劾之全权。

第3项规定：参议院拥有审判一切弹劾案之全权。

因审判弹劾而开会时，参议员应进行宣誓或作代誓之宣言。

在合众国总统受审时，最高法院首席法官任主席。

任何人非经出席参议员2/ 3同意不得被定罪。

弹劾案之判决以撤职及剥夺其担任或任何享受合众国荣誊职位、委任职位或领取报酬的职位之资格为限但被定罪人仍可作为依法起诉、审讯、判决及惩办之对象。

第2条第2项规定：总统有权对危及合众国的犯罪行为发布减缓和赦免令，但弹劾案除外。

美国宪法制定者们认为，大不列颠是他们设计美国弹劾体制的楷模。

二、在我国建立人大弹劾制度的必要性
(一)从对西方数百年弹劾制的政治实践经验考察,可以预计中国实施弹劾制将对完善人民代表大会制度具有重要作用。

建立人大弹劾制将会有助于完善人民代表大会制度。

在我国,全国人民代表大会由人民选举产生,受人民委托行使全部国家最高权力。

各级人民代表大会构成了从地方到中央的权力机关体系,是人民行使管理国家权利的国家权力机关。

我国的其它政权机构包括行政、司法和检察机关都是在人民代表大会基础上建立起来的。

这些机构及其人员必须向人大负责并接受人大的监督。

而选举制和监督是现代民主国家大厦的两根支柱。

除选举权外,监督权也是人民民主权利最核心最关键的权利之一。

作为各级人大及其常委会行使法律规定的对国家执行机关政务类公务员选举、任命决定以及罢免、撤职等的人事监督任免权,是人大行使管理国家权力的重要组成部分,是人大有效控制国家权力,保证国家执行机关及其重要领导干部的政策和行为符合人民利益的根本手段之一。

多年来,人民代表大会虽在法律意义上被称之为“最高权力机构”,但名实难符。

而弹劾制的实行,将使人们对人大刮目相看。

一旦人大能开始弹劾制运作,真正拥有对干部的制裁权,那么人大的权威必将大大提高。

建立人大弹劾制将会改变领导干部“对上负责,对下不负责”的现状。

建立人大弹劾制将会真正推进民主政治。

使人民真切感到“主权在民”,感受到民主的作用,从而激发其参与政治的积极性,推进中国民主建设。

(二)有利于建设一支忠于人民、廉洁奉公的政务类公务员队伍
实行弹劾制,是保持政务类公务员廉洁奉公忠于人民的重要保证。

邓小平同志早在1980年8月中央政治局扩大会议上的讲话就曾深刻指出：“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。

凡是搞特权,特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”。

各级人大及其常委会选举任命的政务类公务员,都是从地方到中央各级国家执行机关的重要工作人员,他们手中程度不同地掌握着管理国家公共事务的权力。

他们如何对待手中的权力,则关系到这支队伍能否忠于人民的大问题,也关系到人民政权是否会改变性质的大问题。

其重要原因是由于社会管理职能的独立化,国家权力具有专门管理和其特有的权威性和强制力等特性,使权力本身存在容易被腐蚀的本性。

为避免权利被腐蚀，最根本的是人民对自己委托的权力加强监督控制。

在这监督控制中,最具威慑作用的是实行弹劾制,对违法失职者实行依法弹劾,随时可以撤职和罢免,解除他们的权力。

改革开放的二十多年取得了巨大成就，但我们可以看到,在社会主义市场经济的大潮中,有极少数人搞权钱交易,以权谋私,贪赃枉法,腐化变质。

这些人已严重损害了人民的根本利益,败坏了公务员队伍的声誉。

对于这些人,必须坚决进行弹劾。

(三)从对中国现有政治制度体系分析中可以得出结论,现有政治体制中制约监督方面的制度规定无法替代弹劾制,建立弹劾制乃是现实需要。

虽然中国传统政治体制中虽也有监督但却很难落实。

比如像参政党的监督、人民的监督等确也有明确的条文规定。

但在传统体制下,这些监督最终还是要通过那些被监督者的上级任命机构间接实施,一旦遇到其上级任命机构不接受参政党、人民的意见,那么所谓监督必将蹈空。

而弹劾制使参政党、人民拥有了一个直接行使监督权利的途径,不必再绕道寻求其上级机关的支持。

而且传统的政治体制的监督制约严重不力。

正是由于传统政治体制对权力制约不力,故建立人大弹劾制，就能从根本上规范，使人们真正有效地实施监督权，增加对权力的制约。

说到这里,不免有人会说,我国现有政治体制法律已有罢免形式,弹劾是否多此一举?笔者认为,罢免代替不了包含不了我们设想的弹劾制。

罢免与弹劾这两者既相联系又相区别。

其联系方面是两者都是对违法失职的公务员的处理方式,罢免是弹劾处理的其中一种方式,但不是唯一方式,这两者在某些方面有交叉现象,两者相互补充。

其区别是:一是弹劾具有自下而上的自发性,罢免是上级对下级的行为。

弹劾,首先是人民群众(或通过自己的各级人民代表)个人的自发行为,是“民”(含人民代表个人,群众个人)告“官”(自己所在区域、单位的领导人)群众对所在单位、地区的领导人最了解,对那种违法失职的领导干部意见很大,他们往往自发地向人民代表或上级机关进行告发、抨击、要求严肃处理。

罢免的前提是上级对自己的下级有任免权,强调的是组织、领导的行为。

下级对上级、同级对同级是不能罢免的。

二是弹劾比罢免更具有非常性或例外性罢免,常常与弹劾有类似的原因和程序,都不同于正常的免职,都带有非难之意。

但弹劾更适用于有某公务员的违法失职行为难以遏止,而其上司或外界某些势力的偏袒、纵容、包庇,或其上级领导软弱无力,依常规渠道正常程序反映问题均无答复或认为未合理处理之时使用。

可以说,弹劾,不是经常使用,也不能随便使用的手段。

弹劾,是在特别情况下才不得不使用的非常手段。

三是弹劾的及时性。

常常是某公务员的问题在群众中造成了不良影响,已难正常履行其职责。

有了弹劾制,尽管上级不去或不想处理,下面也可运用这武器与违法失职的干部进行斗争,使问题能及时处理,避免因群众不满情绪无法平息,反而日积月累到一定程度时如火山一样爆发。

弹劾,象是政治管理中的重要的一道预防、处理意外事故发生的“安全保险装置”。

对犯错误的干部而言,弹劾可以起到促其悬崖勒马迷途知返的作用。

由此可见,弹劾制的建立能使人大的人事监督任免制走向民主化、科学化、法制化的轨道,并使之落到实处。

三、我国弹劾制度立法的构想
弹劾制,作为在一定经济基础上产生的上层建筑的一部分,它总是要为这一定的经济基础服务,成为统治阶级巩固自己阶级统治的工具。

资本主义议会的弹劾制是控制官吏忠实为资产阶级服务,笼络人心的一种手段。

我国是人民民主专政的国家,我们实行弹劾制,其目的当然也是为了让这种形式更好地为无产阶级和广大人民群众服务,保证自己挑选出来的“公仆”能忠实为“主人”服务。

鲜明的阶级性,是不同社会制度的弹劾制的根本区别。

内容决定形式,因此也决定了其它方面的差别。

我们的弹劾主体当然是反映人民群众的意志、愿望、要求,行使人民当家作主权利的各级人民代表大会的代表。

人民代表通过自己的人民代表大会全体会议以及由它产生的常务委员会来实现自己的权利。

因此,“人民主体”是中国特
色的弹劾制的根本特点之一。

笔者认为,我国的弹劾对象及范围应是由各级人大及其常委会选举任命的已违法失职的那些政务类公务员。

之所以不仅仅是高官,而且包括各级政府的官员,就是因为无论那一级都是国家权力执行机关的一个有机组成部分,其工作如何,关系到国家兴衰大事。

在“各级”这意义上,体现了我们的弹劾对象和范围的多层次性,这有利于充分发扬民主,使人大监督更系统更深入更有效。

对于那种对权力的行使未达到违法程度,但也明显失却公正,已造成了国家资财的巨大浪费和极坏影响的上述人员,也属弹劾的范围。

弹劾对象应不包括人大代表、武装部队的军官及公务类的一般公务员。

在弹劾的提出和程序上,由于弹劾是监督手段中最严厉的一种,西方各国都十分慎重。

在西方各国,弹劾案的提出一般都须经过特别程序,附有特别的条件,是一个较为复杂的过程。

一般来说,程序越周密完善,合理合法,就越能达到预期目的。

在我国,我们实行的是议政合一的人民代表大会制,不同于西方的“三权分立”。

我国人大是国家最高权力机关,既有立法权、监督权,又有重大事项决定权,司法是人大属下的执行机关,人大弹劾制没必要把刑事审判工作包括进去。

因此,笔者认为,非刑事审判性质应是中国的弹劾制的又一特色。

如果该公务员真的犯了诸如叛国罪、重大贪污罪或其它刑事罪,则完全可以在罢免其职务后根据情况按一般公民身份交司法机关处理。

笔者以为,弹劾程序要坚持服务目的、民主法制、明确具体的原则。

由此,弹劾可以大致分为几个基本程序：
第一、收集材料。

弹劾,最要紧的是材料要可靠准确。

当人大代表深入群众收集到了一些对某领导干部的书面或口头反映的意见后,要尽可能更广泛深入去了解和核实材料。

然后对材料加以综合分析,确定是否要进行弹劾。

第二、提出议案。

弹劾,一般都可利用每年一次人代会例会进行。

如遇特殊情况,非及时处理不可时,只要人代会十分之一代表或本级人大常委过半数委员提议,可提前召开人代会例会或破例增加一次人代会特别会议。

大会期间,在听取公务员的工作报告或专门报告基础上,对其工作进行客观评价。

如果三个代表团或十分之一代表联名提出了弹劾案,在大会主席团审议后,提交大会表决。

在未表决之前,弹劾对象有权在会上进行口头或书面申辨。

大会可对弹劾对象进行质询,进行调查,必要时可成立特定的调查委员会去弄清事情真相。

第三、大会表决。

表决,须有三分之二以上的代表到会。

如果到会代表的三分之二以上投了赞成票,这弹劾案成立。

应按有关规定罢免其现职。

如果所获赞成票不足三分之二,又超过了一半,人大也应以书面决议形式对其工作提出警告。

对行为上有严重失误,已造成重大影响,人代会也可通过一定方式形成一定压力逼其辞职。

弹劾对象如不服,可向上级人大及其常委会提出申辩。

为使弹劾制能达预期目的,人大应设立相应的组织机构,应建立科学合理的操作性强的弹劾制的运行机制,并以法律形式颁布执行。

总之,弹劾制的各种程序设置必须能达到充分实现人大的人事监督任免权的根本目的。

参考文献：
①汪哲，《我国的全国人民代表大会》光明日报1996版
②周旺生.，《立法研究》法律出版社2001版
③周叶中，《代议制度比较研究》武汉大学出版社1995年版
④蔡定剑、杜钢建《国外议会及其立法程序》中国检察出版2002年第1版
⑤[美]汉密尔顿，杰伊,麦迪逊著《联邦党人文集》商务印书馆1982年版
⑥张炜，《人民代表大会监督职能研究》中国法制出版社1996年版
⑦蔡定剑，《国家监督制度》中国法制出版社1991年版。