第七章公共危机管理

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危机信息管理的三维结构
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（1）危机信息资源管理机制
危机信息资源分析 危机信息资源储备 危机信息资源开发 危机信息资源利用

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（2）媒介传播机制
媒介具有发现危机征兆、提供警示信息、满 足大众信息需求、引导社会舆论、改善政府 形象等作用。 特别是主流媒体，在危机管理中担负着沟通 政府与社会公众的“桥梁”作用。 媒介是运用舆论影响人们的意识，引导人们 的意向，从而控制人们的行为，使他们按照 危机管理者制定的路线、方针、规章从事社 会活动。

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原因探讨
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全球化与公共危机
全球化已经成为我们今天所处时代的本质特征。 全球化尽管它确实是以资源配置和经济活动的全 球化为主要内容，但又不仅仅是一个纯粹的经济 进程，而是包含着政治的、社会的和文化的多种 成分和因素。 全球化既是一个难以阻挡的世界性进程，也是一 把“双刃剑”，对接受者来说利与弊兼而有之。 英国人鲍曼认为，全球化 “对某些人来说，全 球化是幸福的源泉；对另外一些人来说，全球化 20 是悲惨的祸根”
5522启动预案启动预案突发群体事件应急预案公共卫生应急预案地震灾害应急预案洪涝灾害应急预案干旱灾害应急预案火灾应急预案地质滑坡应急预案台风灾害应急预案等高考应急预案城市供水应急预案禽流感疫情应急预案春运应急预案校园应急预案运输保障应急预案粮食供应应急预案城市轨道交通应急预案地铁防爆措施应急预案重特大危险化学品生产安全事故应急救援预案建筑系统重特大安全事故应急预案重特大职业中毒事故应急预案重特大特种设备生产安全事故应急预案重特大民用爆破物品生产安全事故应急救援预案煤气管道应急04年的禽流感暴 发事件等。 群发性事件
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据工程院院士范维唐分析每年因公共安全问题 造成的GDP损失高达6%，即每年损失人民币 损失高达6500亿元。这一巨大经济损失的主要 构成： 一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元； 二是社会治安事件造成的损失1500亿元；； 三是自然灾害造成的2000亿元。 四是生物侵害导致 500亿元。 更为严重的是，这些公共安全问题每年夺去了 20万人的宝贵生命。

2005年浙江迎战台风“麦莎”也是典型的 危机预控案例。 根据准确的气象预报，面对潮水高、风力 强、雨量大、泄洪猛、来者不善的“麦莎” 台风，浙江省委、省府总结多年的抗台风 经验，毅然决定将那些住在工棚、海塘和 山地灾害易发区等危险地带的人群提前进 行了转移，紧急疏散的总人数高达124万， 取得了仅死亡2人的历史上“最好成绩”。
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一、相关概念辨析

1、危机 2、公共危机 3、突发公共事件 4、公共危机管理
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公共危机的定义
公共危机是一个事件突然发生，并对大众 正常的生活、工作以及生命财产构成威胁 的一种状态叫公共危机，它强调的是一种 状态。 罗森塔尔（Uriel Ronsenthal，1989）认为： “公共危机就是对一个社会系统的基本价 值和行为准则架构产生严重威胁，并且在 时间压力和不确定性极高的情况下必须对 其做出关键决策的事件。
预案的重要性（案例分析）

2003年12月份，在重庆开县发生了特大井喷事件，造 成了二百多人死亡这样一个悲剧事件。四川省石油管 理局下协的川东石油钻探队没有应对硫化氢气体喷发 的预案。 面对大量的硫化氢喷发这样一个突发事件，因为没有 预案，所以就是造成现场工作人员处置的有效措施采 取的不及时。 由于事先没有预案，没有规定谁有这个职责，都不愿 意也不敢承担这样的责任。所以处置不及时，造成了 大面积的，大规模的毒气的，硫化氢气体的喷发。 由于没有预案，应急的信息报告不及时，因为按照习 惯的做法，我们现场发生硫化氢气体喷发，他是直接 上他的上级主管部门四川省石油管理局报告，没有能 够及时地向当地人民政府开县人民政府报告，延误了 29 几个小时，

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危机信息管理的注意事项
危机信息是公共产品 在决策层面，国家和各地方区域公共危 机管理组织中应吸纳专业信息管理或情 报分析研究人员。 目前的危机信息管理中的“纵向集权式” 结构特征决定了信息传递层次的非扁平 化结构。 多元管理

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危机预控
所谓公共危机的预控，是指在发现危 机征兆和危机信号，并进行确认后，或 者在危机已经开始来临，但还没有造成 巨大损失时，迅速采取措施，对危机进 行及时、有效地控制，尽可能用较小的 代价迅速化解危机的行动。
（一）公共危机管理阶段
澳大利亚公共政策专家阿索尔· 耶茨 （Athol Yates）将危机发展分四个阶段，因 此公共危机管理也分为四个环节： 危机前的预防（Prevention） 危机前的准备（Preparation） 危机爆发时的应对或反应（Response） 危机结束期的恢复（Recovery）
预案的演练
湖北省黄石市应急救援指挥中心进行了地震应急救 援实战演习，随着黄石市应急救援总指挥一声令下， 城建、国土、卫生、民政、消防、供电供水等各专 业指挥员各就各位。 首先接到的是城区某处发道路抢修及生坍塌地裂事 故、水电中断、人员受伤的紧急报告。电力、供水、 医护人员迅速赶到现场，以最快的速度恢复水电及 道路通畅，交通管理部门则现场疏导。 接着，指挥部又接到报告：地震引起油库起火。城 区各消防中队立即赶到现场，由于火势凶猛，请求 武汉消防部门支援。求援电话打到武汉后，武汉救 援部队以最快速度赶到黄石，一场可能导致爆炸的 火灾被扑灭。民政、医护、交通部门救援人员则在 30 现场展开震后应急救援。
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成功案例
面对SRAS快速传播，中国各级政府对疫区严 格贯彻“早发现、早隔离、早治疗”的防治原 则，危机控制的综合措施效果很好，而所有非 疫区的预控措施又非常到位。。 我国成功地战胜 危机，是危机控制和危机预 控双管齐下的结果。很明显，如果没有非疫区 “严防死守”的预控措施，单靠疫区的“早发 现、早隔离、早治疗”的危机控制，效果绝对 不会这么好，很可能出现一个地方刚刚控制住 疫情，更多的地方又爆发新的疫情的尴尬局面。 49

以经济为中心的非传统危机，包括经济 危机、科技与信息危机、金融危机、石 油危机、生态与环境危机、粮食危机以 及文化危机等。 全球化使公共危机的范围扩大、影响扩 大。

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三、公共危机管理的机制

政府危机管理能力有强有弱； 危机固然具有突发性，但是危机是可以预防的； 危机固然有不确定性，但是危机的不确定性是可 以降低的； 有些危机是无法避免的，但是人们可以减缓危机 的强度，缩小和控制危机的范围； 危机固然会造成危害和损失，但是危机管理可以 把危机造成的损失尽可能的减少到最低限度； 危机固然会产生风险，但是，危机也是机会，是 22 改善和发展的机会。
第七章公共危机管理
公共危机
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突发公共事件频繁发生

1995-1996年的台海危机、2001年美国 “9·11”恐怖主义袭击事件、2002年以来的 朝核危机、2004年9月的俄罗斯别斯兰人 质事件、2003年初中国的“非典”事件、 2004年12月印度洋特大地震海嘯、2005年 8月美国东南部卡特里娜飓风以及弥漫全 球的禽流感事件……，

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突发公共事件
根据国务院《国家突发公共事件总体应 急预案》： 突发公共事件（Public Emergency）“是 指突然发生，造成或者可能造成重大人 员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严 重社会危害，危及公共安全的紧急事 件。”

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突发公共事件分类
根据突发公共事件的发生过程、性质和 机理，突发公共事件主要分四大类： 自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件 思考“赤潮，沙尘暴 ”是那一类？

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（二）公共危机管理事前阶段
公共危机管理事前阶段可分为三个子阶段： 危机预防，即危机征兆出现前的危机管理； 危机预警，即出现危机征兆后，危机大规模 爆发前的危机管理。 危机预控，即发现和确认危机征兆后所采取 的旨在迅速化解危机，避免危机扩大和升级 措施。

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危机预防
1、制度准备 目前已出台的与应急管理有关的法律法规共119项， 其中自然灾害类21项，事故灾难类45项，公共卫生事 件类11项，公共安全事件类42项。主要： ◆《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年） ◆《国家综合减灾十一五规划》 （ 2007年） ◆《突发公共卫生事件应急条例》 ◆《中华人民共和国政府信息公开条例》 ◆《国家突发公共事件总体应急预案》（ 2005） ◆《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（2006） ◆《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规 28 划》（2006）
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3、生产性的危机 导致人身严重伤害的职业病、 产品安全 、公 共卫生、生产设施与生产过程安全等 4、自然性危机 雨量的变化（干旱、大水泛滥） 地震 台风或龙卷风 流行性传染病 其它自然灾害等
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中国已经进入安全生产事故的多发期： 通过国际比较分析，人均国内生产总值 （GDP）1000美元～3000美元）这个区间， 是公共安全事故的高发期。 中国目前正处在这个阶段。 据国家安全生产 监督管理局7月13日公布的最新数据，2004年 1～5月，全国共发生各类事故366159起，死 亡52719人。

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2003年，联邦应急管理署和海关总署、移 民归化局、交通安全局、联邦紧急管理局 等与国土安全有关的22个联邦机构合并组 成了国土安全部（DHS），国土安全部成 为美国危机管理的专门机构，是目前美国 政府中最大的部门，拥有18万雇员和近400 亿美元的庞大预算
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俄罗斯年成立俄罗斯紧急情况部，直接隶属 于总统。紧急情况部的应急资源高度集中， 直接指挥一支由现役军人组成的应急救援队 伍，在应急处理阶段承担一切组织、指挥、 抢险甚至新闻发布功能。
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危机预警
所谓公共危机的预警是指在已经发现可能 引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发前 所采取的危机管理措施，如信息收集、信 息传递、信息处理和信息识别以及信息发 布等。 具有快速性、准确性、公开性特征

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预警：危机信息管理
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危机信息的特征
不对称（Asymmetry） 不完全（Incompleteness） 不均衡（Disproportion） 保证在不确定信息条件下的危机管理与 决策的快速、准确，需要借助一些方法 和手段：如危机信息系统、危机专家咨 询、危机情报调研等。

2、思想准备（危机意识）
公务员的危机意识 政府应利用各种媒体和宣传手段，培养 民众的危机意识，在全民中培养公共危 机的“预防文化”。

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3、组织准备
公共危机管理的组织体系包括决策和指挥系 统、各种专业的救援系统、信息传输和处理 系统、物资准备和调度系统、人员培训和技 术储备系统。 公共危机管理的常设管理机构 公共危机管理的专业救援机构和非专业救援 机构
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美国联邦紧急事务管理局（FEMA） 对危机管理生命周期进行了修正把危机 分为四个阶段： 减缓/缓和（Mitigation） 预防/准备（Preparation） 反应/回应（Response） 恢复（Recovery）
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国内学者一般把公共危机管理分为： 对危机前、危机过程中、危机后三个方面 的管理。 目的：减少危机的来源、范围和影响；提 高危机初始管理的地位；改进危机冲击的 反应；完善修复管理，以能迅速有效地减 轻危机造成的损害。
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二、公共危机分类、产生原因
1、政治性危机（传统危机） 战争、革命或武装冲突、 政变、 大规 模的政治变革、大规模恐怖主义活动、其 它政治骚乱等。 2、社会性的危机 游行示威、罢工等
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3、宏观经济性危机 恶性通货膨胀或紧缩 国际汇率的巨幅波动 股票市场的大幅度振荡 失业率居高不下或上升 利率的大幅度变化

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突发公共事件与公共危机的关系
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公共危机管理

公共危机管理（Public Crisis anagement） 也称政府危机管理，是指政府在公共危机 事件产生、发展过程中，为减少、消除危 机造成的影响和危害，根据危机管理计划 和程序直接采取的对策及管理活动。

请思考：危机=危险+机遇 危机=危险+转机

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（3）公众的选择机制
危机信息的选择性接收 危机信息的选择性理解 危机信息的选择性记忆 危机信息的选择性应用

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(4)政府部门的控制机制
危机信息的监测与预警 危机信息的发布与沟通:沟通中应遵循 “3T原则”，即主动沟通原则（Tell Your Own Tale）、全部沟通原则（Tell It All）、尽快沟通原则（Tell It Fast）。 国际协作与危机信息资源共享