地方政府间税收竞争对区域经济协调发展的影响分析终稿 2

《地方政府间税收竞争
对区域经济协调发展的影响分析》姓名：吕家权专业：产业经济学学号：1200206019
内容摘要 (1)
导言 (5)
一、税收竞争的基础理论 (6)
（一）税收竞争含义的界定 (6)
（二）税收竞争的分类 (6)
（三）税收竞争与要素流动 (7)
（四）税收竞争与经济增长 (7)
二、地方政府间税收竞争的现状分析 (8)
（一）地方政府间恶性税收竞争的表现形式 (8)
1、优惠税率或定期减免税 (8)
2、税收折扣或奖励 (8)
3、税收先征后返或财政返还 (8)
4、税收强制征收 (9)
5、买税卖税 (9)
（二）地方政府间恶性税收竞争的根源 (10)
1、市场经济的改革是外在原因 (10)
2、不彻底的分税制是内在原因 (11)
3、不规范转移支付制度是加剧原因 (11)
三、区域之间税收竞争不平衡的背景 (11)
（一）税收竞争能力的不平衡 (11)
（二）税收竞争手段的不同 (13)
四、税收竞争对区域经济协调发展的影响 (13)
（一）税收竞争对区域经济协调发展的正面影响 (14)
1、促进资源要素的自由流动和有效配置 (14)
2、达到公共产品和服务提供的帕累托最优状态 (15)
3、实现区域经济的优劣互补关系 (15)
（二）税收竞争对区域经济协调发展的负面影响 (16)
1、扩大地区间的经济发展不平衡 (16)
2、税收竞争扭曲了资源配置价值 (18)
3、税收负担从国外投资者身上转嫁到国内投资者身上 (20)
4、阻碍公平市场的建立进程 (20)
五、规范税收竞争协调区域经济发展的策略 (20)
（一）实行地方政府间的税收竞争协调 (20)
（二）完善转移支付制度 (21)
（三）改善各个地区的区位条件 (21)
（四）赋予地方政府适当的税收权限 (21)
（五）全面税收竞争向适度税收竞争转变 (22)
参考文献 (22)
地方政府间税收竞争对区域经济协调发展的影响分析
内容摘要
地方政府税收竞争是指地方政府主体为了提高经济增长率，使该地居民获得福利，通过降低有效税率或实施税收优惠政策，从而吸引各种资源流入本地的竞争手段。

按照政府间税收竞争的参与主体的不同，可以将税收竞争分为横向税收竞争和纵向税收竞争。

横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态，本文研究的研究对象也是对横向税收竞争。

1994年开始的分税制改革所建立的财政体制运行至今，我国地方政府间税收竞争就是在此期间不断发展和形成的。

税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配臵权追求自身经济利益目标的过程。

政府税收竞争既可以促进当地的经济发展，又会对其产生一些副作用。

适度的税收竞争有利于提高效率和公共服务水平，但我们看到更多的则是政府的恶性税收竞争所产生的副作用。

政府间恶性税收竞争会对我国经济社会尤其是区域经济产生重大影响，不利于经济社会的全面发展。

本文的结构分为五个部分。

第一部分是说明税收竞争的基础理论。

第二部分分析当前税收竞争的多样化和复杂化的表现形式，并归纳良性税收竞争转向恶性税收竞争的突出问题，剖析恶性竞争的根源之所在。

第三部分是站在区域经济发展的角度上，对比区域之间税收竞争力量悬殊状况，经济基础的差别。

第四部分是全面的分析地方政府间的税收竞争对区域经济发展的正面效应和副作用影响。

最后一部分则是有针对性的提出规范化措施，要充分发挥税收竞争对区域经济发展的正面影响，减轻税收竞争对区域经济发展的副作用，实现区域经济的协调性发展。

总体而言，本文主要是从税收竞争从良性到恶性转变这个趋势出发，对我国目前的地方税收竞争状况的进行梳理与分析，用具体数据说明税收竞争虽然使我国的经济得到了快速发展，同时也拉大了区域经济的发展差距，强化了不公平竞争环境，需要规范税收竞争才能最大限度的发挥其效能。

关键词：地方政府税收竞争区域经济优惠政策
Abstract
Tax competition in the local government is a competitive strategy that different local governments subject to enhance the economic strength of the level of government ，and to improve the welfare of area residents,by reducing the effective tax rate or the implementation of tax incentives to attract inflows of economic resources,.
In accordance with the tax competition among governments in different subjects, the tax competition is divided into horizontal tax competition and the vertical tax competition. Horizontal tax competition refers to the same level, different regions between the government for the flow of resources to the tax competition, which is the main form of intergovernmental tax competition, this paper studies the research object is also on the horizontal tax competition.
China tax competition between local governments is the fiscal decentralization steadily formation, tax competition is the local government uses central gifted resource allocation the right to pursue their own economic interests goal process. The government tax competition is a double-edged sword, positive effect and negative effect exist at the same time. Modest tax competition can improve efficiency and public service level, but at present , the government's vicious competition results negative effect. Malignant tax competition among governments produce major effect to society of our country economy
especially the regional economy, and it is not conducive to the overall economic and social development.
The structure of this paper is divided into five parts. The first part is the basic theory of tax competition.The second part analysis that the current tax competition are diverse and complicated , and induce benign malignant tax competition tax competition to highlight a problem, and analyzes the origin of the malignant competition.The third part compare the tax competition between regional economy development, economic base is different. The fourth part analysises the tax competition among local government and its impact on regional economic development, which has a positive effect and a negative effect.
The last part gives the standardized measures, develop the positive effects of tax competition on the development of regional economy, suppress and eliminate the negative effects of economic development, to realize the regional economic coordination development..
Overall, the article imainly analysises the tax competition status,and combine with the actual situation, using specific data to demonstration the tax competition in the stimulation of China's rapid economic development but also widen the gap of regional economic development, strengthening the the environment of unfair competition, so we need to standardize the tax competition and maximize its effectiveness.
Key word：The local government 、Tax competition、Regional economic、Favoured policy
导言
自我国进行市场化改革以来，特别是1994年财税分权体制的建立，使我国各级政府逐渐形成了各自的地方需求与经济利益，地方政府为了各自利益的最大化展开对税收资源的激烈争夺。

由于我国区域发展的不平衡与差异性，同时由于税收体制不规范，中央政府向相对落后的地区实行了政策倾斜，地方政府出台了很多减免税费的优惠措施，而以经济增长为政绩标准的体制加剧了地方政府间的资源争夺，使经济学界对税收竞争效应产生关注和讨论。

地方政府间的税收竞争的核心目的是使各个要素市场中的优质
资源流入本地，其以税收政策为手段。

竞争行为会对政府竞争力、创新力产生很强的推动作用，同时促进地方各要素资源的提升，也会对区域经济发展的格局产生影响。

从某种程度上讲，地方政府间的税收竞争对于区域经济的协调发展作用重大。

在区域经济协调发展的过程中，一个核心手段就是要在区域间关系上形成优势互补，良性互动的机制。

加强区域间经济联系，提升全国整体的竞争优势和经济效率。

在中央的统一指导下，实施区域发展总体战略，推进西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部崛起，鼓励东部地区率先发展。

顺应经济全球化的趋势和生产要素优化配臵的要求，鼓励区域间产业有序转移，劳动力和资本等要素合理流动。

在构建区域协调发展的格局过程中，税收竞争也扮演重要的角色，也是实现资源要素优化配臵的有效途径。

目前，一些地方政府间的税收竞争已经不是有序的竞争了。

这种竞争减低了资源配臵效率，影响资本、劳动等生产要素在各个区域间的合理流动，拉大了地区发展差距，与当前我国缩小区域差距，实现区域经济协调、可持续发展的转型政策导向不相符合。

如何规范政府间税收竞争，遏止地方政府间的恶性税收竞争，而发挥税收竞争的积极作用，减轻其副作用，为有效的税收竞争体制的建立创造良好的制度环境，是我们不得不面对的问题。

本文的研究对于地方政府制定税收竞争策略促进区域经济的协调发展具有理论意义和现实意义。

一、税收竞争的基础理论
（一）税收竞争含义的界定
西方财政学界对税收竞争的定义为：“税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径，以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为”。

①
威尔森（wilson）（2008）认为税收竞争是独立性政府的非合作型税制设定行为，每一个政府的政策选择都会影响流动性税基在这些政府所代表的地区间的配臵，税收竞争包括横向税收竞争、纵向税收竞争及对国外附属子公司的来源国和东道国税收。

地方政府间的税收竞争是横向税收竞争，包括资本税收竞争(即对流动性资本的竞争)、商品税收竞争（对流动性购物者的竞争）以及对大公司的竞争等多种形式。

国内学者也从政府间税收竞争的形式、目的、范围等方面进行研究。

颜晓玲认为目前学术界对税收竞争的界定主要分为“手段论”和“目的论”两种。

“手段论”认为税收竞争行为是利用降低税负水平、提供税收优惠、实施税式支出等手段来进行的政府竞争。

邱丽萍（2002）认为，税收竞争是不同的政府主体为吸引经济资源的流入而以税收为竞争手段，竞相实施税收优惠的行为。

“目的论”认为税收竞争是以获取税收收入为目的的政府竞争行为。

谭祖铎（2000）认为，税收竞争指辖区政府或通过税式支出吸引其他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负使得在不增加本辖区居民实际税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的做法。

本文认为，地方政府间税收竞争是指作为独立经济利益主体的“理性”地方政府，为促进区内经济发展，增强本级政府经济实力，以减免税等税收支出的形式，让渡经济利益，吸引资本、人力、技术等要素资源流入本区域的政府行为。

（二）税收竞争的分类
税收竞争的分类：
按照政府层级的关系为标准，可以分为横向税收竞争和纵向税收①孙明贵，雷亮. 中西部民营企业金融政策与税收政策的特性分析[J].财经理论与实践.2004.1
竞争。

横向税收竞争是指同一级别地方政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争，包括横向政府间税收竞争和横向政府部门间的税收竞争。

纵向税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争，主要表现为某一级别政府的税收政策对另一级别政府的税收收入产生影响。

按照政府间税收竞争的程度来划分，可以分为适度税收竞争和过度税收竞争。

过度的税收竞争使得政府获取税收资源和其他经济资源而耗费过多的资源，无法使资源得到有效使用，造成了恶性税收竞争的结果。

适度竞争可以使资源在地区之间得到有效的资源配臵，有利于经济的良性发展。

需要说明的是，本文关注的是地方政府间的横向税收竞争。

（三）税收竞争与要素流动
政府在进行地方经济发展的时候，其很重要的手段就是争夺税收来源，即流动性税基，所以税收的争夺极大的影响了诸如劳动力，资本等要素的流动。

张晏，龚六堂(2004)在财政分权框架下引入不完全人口流动和内生劳动供给选择，在模型中综合了税收竞争和服务竞争，研究了税收竞争中要素流动性和内生劳动选择问题。

其认为，我国地方政府之间的税收竞争是有效率的竞争，原因在于这种竞争降低了有效税率，并且使资本进行非效率配臵。

各个地区的资本可以通过合作进行合理流动以达到资源的有效配臵。

张阳、刘慧(2006)通过我国各省、市和地区2003年的横截面数据进行实证分析，结论说明税收因素对FDI无显著作用，说明税收优惠并不必然导致外商投资的增加，所以他们认为应该改变目前我国的税收优惠政策，调整税收的优惠方式。

（四）税收竞争与经济增长
税收竞争与经济增长到底有没有必然联系？周业安(2003)通过博弈的方法得出结论，即我国的市场改革使经济领域产生很大变化，各地方政府拥有很大的经济管理权限，所以在现行的地方政府管理体制下，各地方政府对经济资源展开了激烈的争夺。

然而，目前我国实行的是中央，省，市，县四级垂直的管理构架，而诸如劳动力，资本，矿藏等资源并不是无限制的流动，导致地方政府之间往往会使用保护性和掠夺性策略，限制资本的充分竞争，损害经济增长。

而合理的分权和促进资源流动的税收政策将有助于改变不利的竞争格局。

二、地方政府间税收竞争的现状分析
（一）地方政府间恶性税收竞争的表现形式
随着我国地方政府间税收竞争的日趋恶化，税收竞争的表现形式也呈现出多样化、复杂化的特征。

1、优惠税率或定期减免税
优惠税率是地方政府为了吸引外部各要素资源的流入，对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。

目前，我国减免税政策的决定权在中央，地方政府无权进行减免税。

但现实中，由于招商引资能带来经济总量的增加、财政收入的提高等巨大效益，地方政府为此展开争夺。

许多地方在私下进行各种形式的企业优惠税收政策。

在税制改革的时候，我国便禁止各个地方政府进行减免税收，而是将这种税收减免权集中在中央，国税总局也数次发出各地不得擅自越权出台减免税政策的严令。

但是，滥减免税收的行为并未得到有效遏止，一些地方政府从扶持本地企业和吸引外资的角度出发，仍在出台减免政策。

2、税收折扣或奖励
税收折扣是指税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收，把一定的折扣额让渡给纳税人，从而达到减轻纳税人税负，吸引辖区外经济资源流入的目的。

部分地方根据企业缴纳税款的期限给企业提供折扣或奖励。

比如，某地方税务机关对其辖区内100多家实行定额征税的企业规定，凡在每月5日前申报纳税的，只征收原税收定额的80%，其余20%作为奖励。

比如，前些年某些地方政府规定，投资从事种植业、林果业、畜牧业、水产养殖业的，农业税、农林特产税前5年按上缴数额的全额进行奖励，第6一10年奖励上缴所得税的50%；投资能源、交通基础设施项目的，自获利年度起5年内按上缴所得税的全额进行奖励，第6一10年奖励上缴所得税的50%。

部分地方政府对外地企业投资于本地实行税收奖励。

此外，在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折收税等，都是税收折扣的具体体现。

3、税收先征后返或财政返还
指地方政府在取得税收收入后，直接或者以财政支出的形式，把
一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。

财政部驻湖北省财政监察专员办事处在2001年对税收先征后返的专项检查中就发现有些地方政府为加大本地区招商引资的力度，制定了相关税收返还的政策。

如:某市委下发文规定:对工业、农业利用外资项目的外商投资企业，从获利年度起，头两年免征企业所得税，第三至第五年减半征收企业所得税，第三至第五年由同级财政补贴相当于企业已缴纳所得税地方留成部分的100%，第六至第十年由同级财政补贴相当于企业已缴纳所得税地方留成部分的50%。

4、税收强制征收
税收强征是指地方政府对处于本辖区但不实行属地管辖的税源，依仗行政权力，强行行使税收管辖权的行为。

比如在建筑市场上，对不把税款缴入本地政府的企业实行准入限制，或者断水、断电、断路，进行威胁和敲诈，或者在结算工程款时，强行扣除一部分作为税款等。

建筑安装营业税实行属地征收，地方政府一般有管辖权，但在省以下分税制中，尤其是在同一城区存在多个政府的情况下，存在按投资方确定税款归属的做法。

于是，没有管辖权的辖区政府可能对部分税款实行强征，导致不同级别的辖区政府争夺税款。

5、买税卖税
买税卖税主要指无直接利益交换关系的引税，因为税收折扣、财政返回都可以成为引税的手段，一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠，游说、拉拢辖区外的税源流入。

纳税人通过转移税源可以赢得流入地政府的感情，可以在其他方面得到关照，可以在此后的纳税或其他经济行到补偿。

在竞争激烈的情况下，引税演化为买税，是指某些税务机关之间为完成税收任务的指标，跨地区跨行业变税种进行税款征收。

典型的例子是甲税乙征。

具体地说，就是甲地税务机关对乙地的纳税人以种种“优惠”为诱饵，吸引乙地的纳税人到甲地登记注册，纳税人虽仍在乙地生产经营，却要到甲地纳税。

在2004年江西省吉安市对乡镇财政决算审计中发现:某县审计14个乡镇2003年财政决算，据不完全统计，“引税”、“买税”金额合计201.8万元，占其当年乡镇财政收入的7.1%。

②“买税卖税”负面效应不可低估，如果任其蔓延发展，必将造成税收征收成本的逐步加大，使很大一部分资金
②潘明星. 规范我国政府间税收竞争的政策建议[J].经济研究参考.2010年第60期
从预算内资金摇身一变，成了预算外资金，进而成为各级税务机关的小金库。

税收竞争归根结底基本上是化作税收优惠政策，在吸引资本流入、发展经济、增加财政收入方面的确发挥不可估摸的作用。

税收竞争不仅体现政府对经济资源的重视以及税收优惠政策意识的增强，更体现了地方政府间在争夺资源、招商引资方面急功近利，各自为营的出台政策文件，显然不利于区域经济的协调性、整体性的发展前进。

表1：2006-2009年税收执法检查情况表③
年份
与国家税法不符文件数 查处违反税收制度的金额数（亿元） 税务机关内部文
件
地方党政部门文件 合计 2006 85 586 671 19.59 2007 387 1071 1458 21.4 2008 253 492 745 5.8 2009
61
202
163
3.45
通过对地方政府间税收竞争形式的分析可知，地方政府间的税收竞争已经逐渐出现恶化的迹象。

税收恶性竞争的情况不容乐观，上面的数据说明了税收竞争已经超出了适度竞争的范围了，演变为地方政府间为争夺资源的惯用方式，以政策的形式干扰正常的税收竞争秩序。

地方政府间税收竞争表现形式多种多样，规范的和违规的均有，归纳起来是对税收政策的滥用。

（二）地方政府间恶性税收竞争的根源
由于地区经济发展的差异性，地方政府应该进行正常的税收竞争，但是应该在国家的严格规定之下执行。

对此，需要探究地方政府之间的税收竞争从良性转向恶性的深层次原因，追根溯源。

其原因有：
1、市场经济的改革是外在原因
在市场经济环境下，各类要素和资源的流动性大大增强。

财政分权改革打破了中央与地方政府的格局，地方政府有了自己的经济利益与发展需要，可以在很大程度上配臵资源。

地方政府负有更大的职责推动区域经济增长，提供地区性公共产品，最大化当地居民的利益。

所以为了自身的利益，地方政府以前所未有的动力进行区域税收竞争，通过引进外资，扩大对外经济联系，以争夺更多的经济资源和要
素，因此，税收竞争变成是地方政府理性的选择和必然的行为，而不顾及税收政策滥用的负面效果。

2、不彻底的分税制是内在原因
分税制下中央政府控制了大部分的税收权限，而地方政府只拥有很小一部分税收权限。

税收立法权高度集中于中央，几乎所有的地方税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁发，地方政府基本上没有立法权和减免税的权力，使得地方政府的事权与财权不匹配，这使得地方政府尽可能寻找政策的漏洞，尤其是基层政府，由于财力不足，只能通过各种不规范的税收竞争手段来寻求税收资源和经济资源。

3、不规范转移支付制度是加剧原因
1994年以来，中央对地方的税收返还采用了基数法，既保留了地方既得利益，也使中央与地方“一对一谈判”的做法被沿袭下来。

由于各地的税收能力和支出需要有很大不同，使得税收返还并没有发挥出平衡地区差异的作用。

从实际情况来看，人均GDP高，经济发展力强的省份得到了更高的转移支付。

税收返还不仅没有缩小地区间的差异，反而成为加剧区域间不公平税收竞争的原因。

三、区域之间税收竞争不平衡的背景
虽然各地方政府都在进行税收竞争，表现形式多样化，但是，税收竞争并不是处在同样一个公平竞争的环境下，区域之间的总体实力的差距决定了税收竞争的水平高低不一致。

这种不平衡的税收竞争显然是区域经济发展不协调的潜在因素。

（一）税收竞争能力的不平衡
东部沿海地区在长期发展中积累的优势地位与经济实力使得其不但在争夺及保持优惠政策等方面具有更多的话语权，而且拥有进行竞争的财富保障，加之东部地区拥有优良的地理位臵，其在税收竞争方面的能力大大超过其他地区。

不同发达程度的经济区域的地方政府具有不同的财政负担能力。

这就使以制度内的、单纯以经济利益让渡为代价的税收优惠手段的运用存在很大的差异。

东部属于较发达的地区，地方政府已经具有很强
的经济实力，地方财政可以更多的运用税收返还、财政补贴等经济手段来参与税收竞争，对于中西部欠发达地区而言，却还有很多处于勉强维持温饱的局面，缺乏足够的财力支持参与竞争。

并且，资源要素流动的选择过程不单以财政返还收益作为唯一的参考指标，还要同时结合当地的基础设施条件、居民素质结构、社会发育程度等综合考虑，在这些方面，东部发达地区无疑比中西部欠发达地区更具有比较优势。

表2：2010年各地区财政收入情况表④
地区一般预算收入税收收入非税收入
地方合计40613.04 32701.49 7911.56
北京2353.93 2251.59 102.34
天津1068.81 776.65 292.16
河北1331.85 1074.04 257.81
山西969.67 692.71 276.96
内蒙古1069.98 752.81 317.16
辽宁2004.84 1516.65 488.18
吉林602.41 439.31 163.10
黑龙江755.58 556.97 198.61
上海2873.58 2707.80 165.78
江苏4079.86 3312.61 767.25
浙江2608.47 2464.96 143.51
安徽1149.40 866.55 282.84
福建1151.49 966.09 185.40
江西778.09 585.11 192.98
山东2749.38 2149.90 599.48
河南1381.32 1016.55 364.77
湖北1011.23 777.96 233.27
湖南1081.69 730.84 350.85
广东4517.04 3803.47 713.57
广西771.99 533.87 238.13
海南270.99 237.10 33.89
重庆952.07 621.56 330.52
四川1561.67 1180.58 381.09
④数据来源：《中国统计年鉴》2011年版。