开发区行政主体资格若干问题

一、开发区行政主体资格涉及的几个问题
（一）行政主体的概念及特征 行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担 由此产生的相应法律责任的组织。 行政主体具有三个特征： 1、行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与 其他国家机关、组织的区别所在。 2、行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机 关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。 3、行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行 政主体具有独立法律人格的具体表现，也是一个组织成为行政主体的必备 条件。
派出机关与派出Leabharlann 构的区别 派出机关：是由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关 管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。 派出机构：是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代 表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。 派出机关有三类： 1、省、自治区人民政府设立的派出机关（行政公署）。设立的主要条件是 “在必要的时候”和“经国务院批准”； 2、县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是“在必要的时 候”和“经省、自治区、直辖市的人民政府批准”； 3、市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设立的主要条件是 “经上一级人民政府批准”。
第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本 法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施 行政处罚。 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果 承担法律责任。 受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何 组织或者个人实施行政处罚。 第十九条 受委托组织必须符合以下条件： （一）依法成立的管理公共事务的事业组织； （二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员； （三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技 术检查或者技术鉴定。
开发区行政主体资格若干问题
——以行政诉讼为视角
江苏省高级人民法院行政审判庭 史 笔 2016年6月8日 苏 州
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开发区主体资格问题
行政案件基本情况
典型案件分析
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最高法院要求：行政审判要求为法治政府建设提供有力的司法保障。 对于重大改革事项，要看是否于法有据； 对于一般事项。不做过多苛求。 要准确掌握“重大”改革事项的标准，对于确属“重大”的改革 事项，坚持立法先行、于法有据； 要认真分析相关改革事项是否符合中央的要求，对于符合中央要 求的改革事项，做到依法支持、稳步推进； 要认真审查相关改革事项是否符合正当法律程序，对于符合正当 法律程序的事项，要提供相应的司法保障； 要认真把握依法审查是否影响行政执法体制改革效率，对于涉及 具有紧迫性的改革事项，要注意维护改革的实际成效。
派出机构主要是根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权。 部门行政法根据有关行政领域的具体情况对派出机构的设置 和职权作出规定。派出机构在日常生活中则很多，例如公安 派出所、工商所。
派出机关和派出机构最大的区别在于：派出机关是独立的行 政主体，能够独立承担责任，而派出机构则不是独立的行政 主体，不能以自己的名义行使权力，除非它有法律法规规章 的明确授权。
2、《中华人民共和国行政处罚法》
第十五条 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职 权范围内实施。 第十六条 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市 人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处 罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织 可以在法定授权范围内实施行政处罚。
2、地方机关与机构
(1)各级地方人民政府，包括县级到省级人民政府；(2)县以 上政府各工作部门、直属机构、特设机构，这里与中央工作 部门、直属机构、特设机构是一样的，基本上中央有什么部 门，地方也有什么部门;(3)各种派出机关，具有准政府的地 位，包括省级人民政府派出的地区行政公署，县级人民政府 派出的区公所及县级政府或市辖区人民政府派出的街道办事 处；(4)中央机关或机构依法设立的分支机构；(5)授权的派 出机构、内设机构，包括派出所，公安所，税务所；(6)法 定条件下的综合执法机构。根据行政处罚法规定和组建的综 合执法机构。
《2013中国开发区投资建设与转型升级研究报告》
自2008年国务院启动省级经开区升级工作以来，到2011年， 纳入国家级经济技术开发区统计系统的经开区共计131家， 其中东部地区66家，中部地区38家，西部地区27家。到 2012年底，国家级经济技术开发区已经达到171个，其中 东部84家，中部49家，西部38家，遍及全国各个省市区， 普遍成为所在地区重要的经济和社会发展极。截至2014年6 月，全国共有国家级经济技术开发区215家，其中江苏省最 多，有25家，其次是浙江20家，山东15家。
（三）、关于开发区行政主体资格的主要分歧
（1）派出机关说 实践中，开发区管理机构所管事务较为复杂， 所辖范围较宽， 其拥有的权限与同级 别地方政府相差无几。而且从开发区管理机构在实际中所充当的角色、履行的职能和 发挥的作用来看，开发区应属于派出机关，具备行政主体资格。 （2）法律法规授权的组织说 开发区管理机构行使的是对整个开发区范围内行政事务的管理权，是综合性的行政职 权，明显不是具体授权类型，而是概括授权，这一特点可以从开发区条例的相关规定 看出，我国目前的开发区条例大都对开发区管理机构予以明确概括授权，符合授权主 体的特征。 （3）派出机构说 根据目前地方性法规和规章的规定，开发区管理机构应被认定为地方人民政府的派出 机构。原则上，派出机构不具有行政主体资格，除非法律法规有明确的授权。
3、非政府组织
非政府组织经过授权可以成为行政主体： (1)授权的企业组织，如铁路运输企业，邮政企业，电信企 业等公用事业企业；(2)授权的事业单位，(3)授权的社会团 体，如行业协会；(4)授权的村民委员会和居民委员会。
（二）相关法律规范的规定
开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在 城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产 业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类 开发区。 开发区有时特指未被开发的地方，是被有关方面认为具有经 济或人文环境潜力的地方。省以下设立的开发区多为此。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关 工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民 法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织 作出的行政行为。 第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作出的行 政行为，委托的行政机关是被告。
（四）、法院在行政诉讼中对行政主体资格的认定
1、审查权能要素，即行政主体是否能够独立的拥有并行使行政职权； 2、行为要素，即行政主体是否能够以自己的名义对外实施一定的行为； 3、责任要素，即行政主体是否能够独立承担法律责任。 司法实践中，首先审查是否有法律、法规、规章的明确授权，赋予被诉 的行政机关相应职权，这一过程主要是查明识别法律依据； 其次需要审查被诉的行政机关是否以自己的名义作出行政行为，此阶段 需要通过对被诉具体行政行为的有关事实进行调查，一些以书面方式作出 的行政行为，最直观的识别方法是按照司法解释的规定以署名方式进行判 断； 在审查是否能够独立承担法律责任的问题上，则往往依赖于查询被诉行 政机关相关组建资料以及备案的资料，用类似于审查法人资格的方式审查 行政机关能否独立承担法律责任。
5、《 最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同 纠纷案件适用法律问题的解释》
第二条 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使 用权出让合同，应当认定无效。 本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立 的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理 部门追认的，可以认定合同有效。
4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉 讼法〉若干问题的解释》
第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律 责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起 诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授 权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼 的，应当以该行政机关为被告。 第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况 下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行政职权的，应当视为 委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
第十条 根据工作需要，经所在市人民政府批准，开发区管 委会设立办事机构，负责开发区内的行政管理事务。 第十一条 开发区内工商行政管理、外汇管理、银行、海关、 商检、检疫、税务、文教、土地、公安、保险等工作，由所 在市的有关部门或者由其设在开发区的办事机构办理。 第三十条省人民政府批准设立的开发区，除国家规定的经国 务院批准设立的经济技术开发区专门享受的优惠待遇外，均 可参照本条例执行。
（五）、几点建议：
（1）修改《地方组织法》 在《地方组织法》中增加规定：省、自治区、直辖市人民政 府，经国务院批准，可以在国家级开发区、省级开发区设立管理机 构，作为它的派出机关；设区的市人民政府，经上一级人民政府批 准，可以在国家级开发区、省级开发区设立管理机构，作为它的派 出机关。
我国行政主体包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的 组织。 分为中央机关与机构、地方机关与机构、非政府组织三类。
1、 中央机关与机构
(1)国务院；(2)国务院组成部门，包括部委行署；(3)国务院直属单 位和特设机构，根据法律授权或国务院授权具有行政主体资格的有证 监会，保监会，银监会。特设机构是国有资产监督委员会；(4)国务 院组成部门管理的机构，即部管局。如国家粮食局由农业部管理，中 医药管理局属于卫生局管理，外汇管理局属于中国人民银行，他们都 不直接属于国务院，而属于国务院下属的一个组成部门;(5)国务院授 权的内设机构，原则上内设机构没有行政职权，经过法律法规特别授 权，从而享有了一定的行政职权，如专利评审委员会，它是知识产权 局的内设机构，商标评审委员会是工商局的内设机构，公安部下属的 公安消防局，公安交管局以及公安边防局通过授权获得行政主体资 格;(6) 授权的议事协调机构 ，如学位委员会根据学位条例的授权， 获得行政主体资格。
1、《江苏省经济技术开发区管理条例 》
第二条 本条例适用于本省境内经国务院批准设立的经济技 术开发区（以下简称开发区）。 第三条 开发区是在所在市人民政府领导下，有明确的地域 界限，实行国家赋予优惠政策的经济技术区域。
第八条 开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）是开发区所在市人 民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。 第九条 开发区管委会行使下列职权：（一）制定开发区的总体规划和发 展计划，报上级批准后组织实施；（二）按规定负责审批或者审核开发区内的 投资建设项目；（三）负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发 区内的土地和房地产业；（四）按照国家有关规定，管理开发区的进出口和对 外经济技术合作工作；（五）管理开发区的财政收支；（六）规划和管理开发 区的环境保护工作，兴办开发区的公益事业；（七）对市属各有关部门设在开 发区内的分支机构的工作，进行监督和协调；（八）制定开发区内有关行政管 理的规章制度并检查执行；（九）依法处理开发区内的涉外事务；（十）所在 市人民政府授予的其他职权。