珠海市人民政府关于印发“十一五”期间珠海市突发公共事件应急体

珠海市人民政府关于印发“十一五”期间珠海市突发公共事
件应急体系建设规划的通知
【法规类别】机关工作综合规定
【发文字号】珠府[2008]52号
【发布部门】珠海市政府
【发布日期】2008.05.04
【实施日期】2008.05.04
【时效性】失效
【效力级别】XP10
【失效依据】珠海市人民政府关于公布市政府规范性文件清理结果的通知
珠海市人民政府关于印发“十一五”期间珠海市突发公共事件应急体系建设规划的通知
（珠府〔2008〕52号）
各区人民政府，经济功能区，市府直属各单位：
现将《“十一五”期间珠海市突发公共事件应急体系建设规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

珠海市人民政府
二〇〇八年五月四日
“十一五”期间珠海市突发公共
事件应急体系建设规划
为贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》，依据国务院和广东省政府进一步加强应急管理工作的部署和要求，推进我市应急管理工作，切实提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，市人民政府决定编制《“十一五”期间珠海市突发公共事件应急体系建设规划》。

本规划的编制依据是《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《广东省突发公共事件应急体系建设“十一五”规划》、《珠海城市总体规划（2001年－2020年）》、《珠海市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》等国家法律和地方政府的法规与规范性文件。

本规划的编制范围是我市行政辖区限界内陆域和水域；规划建设期限为规划生效日至2010年，即国民经济第十一个五年规划终结期限为止。

本规划按照“借鉴国内外先进经验，完善应急管理体制，突出综合协同机制建设，加强科技支撑能力，强化基层基础应急工作，重点考虑规划项目”的思路，以提高政府的风险管理和应急管理能力为目标，构建未来几年内具有珠海市特色的应急管理体系。

作为我国五个沿海经济特区之一，我市的国际港口、旅游与新兴石油化工优势突出；希望以本规划的编制并实施为发端，经一个时期的逐步努力，最终形成高标准的应急管理体系、公共安全体系，以保障和谐珠海的建设、促进珠海的可持续发展。

同时，为了适应经济发展和宜居城市社会需求，我市应急管理体系建设应以下列四个方面为重点：
一是率先在全国经济特区、沿海开发区中建立公共安全的标准与规范体系；二是建立现代化国际港口的应急管理体系；三是建立现代化石化产业安全生产体系；四是建立“政府统筹协调、社会广泛参与、风险管理为重、处置快捷高效、标准规范到位”的基层应急管理机制。

市突发事件应急委员会负责本规划编制，并统筹相关部门保障本规划实施。

一、我市应急管理工作现状及面临的问题
（一）应急体系建设现状
市委、市政府认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主的理念，以建立和完善“一案三制”为目标，努力推动市应急管理体系建设工作，主要取得以下进展：
1.贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》，促进应急管理法制建设
2007年11月7日，召开了全市基层应急管理工作会议，学习和贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》。

此前，先后修订或制定了《珠海市突发公共事件信息报告制度》、《珠海市突发公共卫生事件应急办法（试行）》、《珠海市安全生产管理条例》、《珠海市防治船舶污染水域条例》等地方性法规、规章。

2.初步构建应急预案体系框架
我市于2006年1月1日实施《珠海市突发公共事件总体应急预案》，并依托各专项主管部门，分别制定了应对生产安全事故、突发气象灾害、公共卫生事件、突发地质灾害、环境污染、地震灾害等专项应急预案。

香洲、金湾、斗门区编制了区级分预案。

初步完成了市总体应急预案-市级专项应急预案-区级分应急预案-镇（街）和重点企事业单位应急预案构成的市应急预案体系框架。

3.初步确立市级应急管理体制
2007年3月，成立了市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工
作，市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常办事机构，负责具体工作；市安全生产委员会、市食品安全委员会、市三防指挥部、市森林防火指挥部、市防治重大动物疫病指挥部、市防治高致病性禽流感指挥部、市防治红火蚁工作领导小组、市海上搜寻救助分中心、市反恐怖工作领导小组、市处理群体性突发事件工作小组、市城市建设管理突发事件领导小组等作为相应突发公共事件专业应急机构，是处置相应重大和特别重大突发公共事件的具体指挥机构；突发公共事件未有专业应急机构管理的，由分管副市长牵头，事件主管单位为具体指挥机构。

4.建立应急值守、信息报送制度和快速反应机制
建立和完善了24小时值守制度。

各区政府以及安监、公安、三防、卫生、环保、海事、气象等部门严格执行值守制度。

制定并出台了《珠海市突发公共事件信息报告制度》，规范了信息的收集与报告制度。

建立了快速响应机制，明确了先期处置机构，确定了应急处置程序，并对应急恢复机制的建立进行了探索。

5.逐步推进应急指挥系统建设
我市正在逐步推进市“一网五库”（应急工作联络网以及预案法规数据库、物资动态数据库、案例库、应急专家数据库、抢险救灾队伍数据库）建设。

市公安局建立了110、122、119的“三台合一”接处警系统；市人防办建成应急指挥平台，并叠加地震应急指挥功能，实现了与市地震应急指挥中心资源的整合与优化；珠海海事局计划建设集交通组织与搜救指挥为一体的水上交通指挥中心；市气象局建立了污染物大气扩散数值预报模拟系统，可供各部门共享使用。

此外，安监、卫生、环保、城管等部门以及高栏港经济区等都在积极建设应急管理支撑系统。

6.应急队伍初具规模
我市已建立公安、消防、道路交通、水上交通、环保、卫生、地质灾害、特种设备、危险化学品、防汛、水上搜救、森林防火等专业领域抢险救援队伍，并进行了不同程度
的建设。

香洲区、金湾区、高栏港经济区等行政区和经济功能区均已初步组建了应急救援队伍。

部分大中型危险化学品企业也建立了企业应急救援队伍。

7.部分防灾减灾基础设施得到完善
城乡水利防灾减灾等防御自然灾害的工程保障能力得到加强；市民政局在做好储备生活物资的基础上，设立了31个灾害庇护中心。

各区、经济功能区及市公安、民政、三防、卫生、海事等部门储备了一定的应急物资；部分危险化学品企业按照有关要求配备了应急物资。

8.积极开展了应急宣传教育和应急演练
市安全生产监督管理、公安消防、环保、海事、食品药品监管、地震、通讯等部门开展了形式多样的应急宣传教育和各种应急演练。

各区均已开展了应急科普宣教、应急演练等工作。

（二）应急体系建设面临的问题
1.应急管理相关法规及实施细则亟需完善
我市尚未建立预防预警、监测、应急、恢复重建等环节的地方性法规体系；应急机构职责、响应程序、责任追究、应急基础建设保障等内容尚需进一步明确和规范；尚未制定应急体系相应法规的实施细则；部分已实施的应急相关办法、制度等有待完善。

2.应急管理体制和运行机制尚不健全
市应急办现为副处级建制，级别较低，不能有效地统筹、协调市相关部门参与应急处置工作；部分区、镇（街）应急管理机构虽已成立但无专职人员，应急管理机构职责需进一步明确和细化；应急管理专职工作人员编制少且未全部到位，特别是镇（街）基层应急管理力量薄弱，不能满足当前的应急需求；工作机制不健全，特别是市与区级应急管理机构之间、市专项应急指挥部之间、区与镇（街）之间以及政府、企业和个人之间尚未建立有效、协调的应急联动机制。

3.应急预案体系尚不完备
现行预案体系距“横向到边，纵向到底”的要求仍有一定差距，其中预案的“纵向到底”的任务更为艰巨；区级的基层单位预案尚不完善，镇（街）、重点企事业单位、社区（村）应急预案编制工作刚刚启动；部分预案不能满足实际需求，可操作性、针对性不强，尚需进一步补充、细化，同时，预案间的衔接有待加强，预案演练尚未实现常态管理。

4.应急资源亟待整合与加强
市卫生、防汛、环保、水上搜救等专业处置队伍的人员配备、技术装备、现场处置能力等亟待改善和提高；镇（街）等基层应急救援队伍力量薄弱；应急管理专业人才缺乏，志愿者队伍建设亟待加强；除少数部门外，大部分部门、基层政府未建立应急专家数据库；救灾直升机、应急移动指挥车、大型云梯以及生化等有毒有害物质的监测、检验等高端技术装备不足；缺乏专门的应急保障物资储备库，重点物资储备不足。

5.技术支撑系统仍显薄弱
应急管理信息平台建设滞后，缺乏统一的城市基础信息数据库；部分专项应急指挥平台和区应急指挥平台尚未建立；市应急指挥中心与安全生产、公安、三防、卫生、人防之间以及其子系统之间未实现系统衔接和信息共享；地震、气象、环保等专业部门的数字化监测基础设施建设有待加强；市公安局模拟集群系统设备陈旧亟待更新；珠海市应急移动指挥和通信保障能力亟待加强。

一些单位已建、在建或将建基于GIS的信息系统，相关资源的重复投资与浪费现象较突出，需要进行整合，形成全市统一的应急资源管理信息系统。

6.防灾减灾基础设施建设和风险评估工作有待加强
避难场所等城乡防灾减灾基础设施建设滞后；部分城乡建（构）筑物防灾抗灾设防水平较低；另外，除市安全生产监督管理局、市公安局、市国土资源局、市环保局等单位
开展了重特大安全事故危险源排查及企业安全生产状况分级评估工作外，其他单位、各区政府尚未开展相关工作；缺乏系统地针对全市危险源、隐患的认识、分析和处置对策。

7.缺乏与港澳及周边地区的交流合作
我市与澳门、香港毗邻，但防灾减灾资源的优势互补和信息共享机制尚未形成，应急联动机制也尚未建立。

同时，与中山市、江门市、深圳市、广州市等城市的区域合作机制需要不断创新、探索。

8.水上和海岛应急救援系统亟待完善
危险化学品的水上运输事故、水上溢油事故、渔业船舶运行事故、渔业生产事故的应急工作参差不齐；目前“海岛游”已成为我市的旅游热点，但海岛应急救援力量薄弱；各部门水上和海岛救援联动性不强，相应的应急救援机制、交通、应急设备与应急队伍等问题亟待完善。

（三）需要重点防范的突发公共事件
2000年以来，我市已经发生的突发公共事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类14分类，共计57种（详见附表1）。

根据相关统计和分析，我市未来几年需要重点防范以下几类突发公共事件：
1.重大自然灾害
自然灾害中，台风、暴雨、洪涝对我市影响最大。

我市境内遭遇台风年平均4次左右，可造成严重影响的台风年平均1次，容易引发风暴潮、海浪灾害等海洋灾害；遭遇暴雨年均5次左右，导致交通中断、房屋倒塌、农田受浸，并引发山洪、滑坡等地质灾害。

近年来，珠江口海域赤潮频率增加，范围扩大，危害加重。

同时要警惕雷暴可能袭击通信网络、石化设施及弱电设备等引起的火灾或爆炸。

我市位于我国地震重点监测防御区内，需警惕地震灾害。

2.事故灾难
生命线事故：随着本市城市市政设施的逐渐老化，道路交通、水上交通、渔业船舶、燃气、通信线路和通信设施、桥梁、地下管线等事故以及重大电力、城市供水、排水等生命线事故将呈增加趋势，特别是道路交通事故多年来一直为本市最主要的生产安全事故；随着我市海上运输及渔业的发展，水上交通及渔业船舶等事故也是我市应重点防范的生产安全事故；由于我市承担向澳门供水的任务，如何应对由于水环境污染引发的供水事件也是重要任务之一。

城市工业灾害：全市重大危险源、非煤矿山、危险化学品生产经营场所、危险品运输车辆、医用危险废弃物、潜在的放射性污染源等引发的城市工业灾害，包括非煤矿山事故、危险化学品事故、核事件和辐射事故未得到有效管理和控制，需进一步加强管理。

特别是高栏港经济区危险化学品企业众多，有可能因人为原因引发危险化学品事故，继而引发火灾、爆炸等次生灾害。

火灾：大型生产企业和危险化学品企业、人员密集场所的火灾事故，一直以来火灾宗数高居不下，如2007年1-10月份，发生火灾190余宗。

环境突发事件：我市突发环境事件主要是水环境突发事件，如水华的爆发，上游水域污染，以及由于危险化学品爆炸、火灾、溢油等引起的环境突发事件。

鉴于目前我市自然环境、重工业的发展趋势以及我市的规划定位，环境污染等突发事故需要重点防范。

大型社会活动突发事件：中国国际航空航天博览会（以下简称“中国航展”）一旦发生突发公共事件，后果极其严重。

因此要重点防范航展的恐怖袭击、飞机突发事故以及火灾、拥挤踩踏、建筑倒塌等事故灾害。

旅游突发事件：我市作为旅游热点城市，需要注意黄金周等旅游旺季带来的各种事故以及给城市交通、景点等带来的各种压力。

3.公共卫生
我市毗邻港澳，是重要口岸之一。

我市历史上出现过霍乱、疟疾、登革热以及流行性感冒的爆发流行，也曾出现过SARS病例个案，给本地社会经济和人群健康造成严重影响。

近年来，我市肺结核、流行性感冒等法定报告传染病发病率高居不下。

同时，国内外人禽流感病例时有发生，鼠疫疫情在我国西部地区日趋活跃，热带传染性疾病如登革热、埃博拉出血热、基孔肯雅出血热仍存在输入的可能，重要传染性疾病流行以及其他突发公共卫生事件的预防控制任务日益艰巨。

此外，红火蚁、湿地松粉蚧等林木害虫及有害植物的入侵，是珠海市近年来需要重点防范的动植物疫情。

4.社会安全
恐怖袭击事件、重大刑事案件和涉外突发事件：我市地理位置特殊，容易成为一些极端恐怖组织制造恐怖袭击事件的目标；同时由于人员流动性大、跨境来往密切，有可能发生重大刑事案件和涉外突发事件等其他突发事件。

群体性事件：我市因劳资纠纷、旧村改造、农村内部管理、退役军人待遇、企业改制等问题引发的群体性事件较多。

另外，毗邻地域社会不安定事件也有发生，这些都影响本市的社会稳定。

信息安全事件：涉及由信息安全事故与高科技犯罪导致的航班延误、银行网上交易受阻、计算机病毒暴发、重要信息系统瘫痪、重要数据资料损坏以及失窃等。

经济、金融安全事件：作为经济特区，我市经济具有较高的敏感性，需密切防范房地产市场、金融市场、价格异常波动以及其他经济、金融突发事件。

在以上各类突发公共事件中，台风、暴雨、洪涝、海洋灾害、雷暴、道路交通和水上交通事故、渔业船舶事故、供水突发事件、危险化学品事故、火灾、环境突发事件、大型社会活动突发事件、旅游突发事件、肺结核、热带传染性疾病、流行性感冒、人禽流感、红火蚁、有害植物入侵、恐怖袭击事件、重大刑事案件、涉外突发事件、群体性事
件、信息安全事件和经济、金融安全事件等共25种突发事件需要特别注意防范。

我市自然灾害具有范围广、损失大等特点；事故灾难具有发生种类相对集中、发生率高等特点；公共卫生事件具有易传播、难防治等特点；社会安全事件具有跨区域性、敏感度高等特点。

除了如台风等偶发性不可抗自然因素外，人为因素成为突发公共事件最主要的诱发因素。

二、指导思想、建设原则和建设目标
“十一五”期间的未来近3年中，必须扎实推进我市应急管理体系建设，以增强应对突发公共事件综合能力，切实保障全市公共安全。

（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观；坚持以人为本，预防与应急并重，常态与非常态结合，全面布局与重点建设统筹的方针。

本规划的思路是：从增强基层基础应急管理能力出发，以加强基础工作建设和实现信息、组织和资源的有机整合和协调为重点，以完善体制机制、打破条块分割为突破口，把公共资源中的人、财、物力等更合理地配置于应急管理和相应的公共服务领域；立足于珠海实际，构筑预防为主，预防、处置、救援、善后等环节相衔接的高效、务实的应急管理体系；在此基础上，逐步提升包括规划、管理和监督相促进，基层治理、基础建设、部门协作相配套的城市公共安全应急管理综合能力。

（二）建设原则
1.统筹规划、整合资源
在区域、产业等相关规划中，充分考虑安全预防和应急处置、恢复的整体需要，最大限度发挥规划效益；充分利用现有资源，进一步理顺体制、机制，实现组织、资源、信息的有机整合和部门之间的资源共享。

2.分工负责、分步实施。