行政公益诉讼检察建议程序省思

区域治理RULE OF LAW
行政公益诉讼检察建议程序省思
惠州市惠阳区人民检察院 周丽娟
摘要：在行政公益诉讼的制度设计中，检察建议程序属于重要的创新环节，事实上检察建议亦已成为结案的最常见形式。

然而，在实践中发现，行政公益诉讼检察建议程序面临着理论研究缺失、制度设计不足等问题。

对此，需从充实检察建议内容、设置弹性化履职期限、以及建立保障救济机制等方面进行优化。

关键词：行政公益诉讼；检察建议程序；优化路径
中图分类号：D916.3 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）24-0082-0001
2017年6月27日修正的《行政诉讼法》正式规定了检察机关提起行政公益诉讼制度，并提出了“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。

检察建议程序作为行政公益诉讼的诉前程序具有法定性，是提起行政公益诉讼的必经前置程序。

试点以来，检察机关均能依法履行诉前程序，发出检察建议。

然而，理论研究缺失、制度设计不足等因素阻碍了行政公益诉讼检察建议程序的有效运作，需要深入探究其实质，找到优化路径，充分释放其应有价值。

一、行政公益诉讼检察建议程序的设置意义
与普通意义上的“检察建议”不同，行政公益诉讼检察建议是一道法定的前置程序，并以诉讼作为刚性保障，符合行政公益诉讼制度的价值取向。

（一）实现基本的程序价值，赋予主体资格
根据《行政诉讼法》第25条第4款“…应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”之规定，检察建议程序是检察机关向人民法院提起行政公益诉讼必经的前置程序。

亦是人民法院审查公益诉讼起诉人主体资格的主要依据。

（二）平衡司法权与行政权
行政机关是现代社会治理的主导力量[1]。

行政权贯穿于社会治理各个方面，特别是在生态环境保护、食品药品安全等特定领域，具有主动性、专业性等优势。

行政公益诉讼就是司法权介入到行政执法活动中进行监督，督促行政权主动、规范运作。

行政公益诉讼检察建议程序的设置，以前置性建议的方式督促行政机关进行自查、自纠，将问题解决于行政执法阶段，合理配置司法权与行政权。

二、行政公益诉讼检察建议程序的现实
问题
公益诉讼试点工作以来，大量实践证明，
大多数案件在检察建议阶段即已有效解决，
但检察建议程序的运行问题也开始明显。

（一）建议内容空泛化，与诉讼请求缺
乏关联性
由于行政专业知识缺乏、办案经验不足
等因素，实践中的检察建议内容比较空泛，
没有具体明确指出问题症结，缺乏实质有效
地整改内容[2]。

并且可能导致与之后提起的
诉讼请求缺乏关联性，难以匹配对接。

（二）履职期限争议性
根据《最高人民法院、最高人民检察院
关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的
解释》第21条第二款之规定，检察建议履
职期限固定为两个月。

然而，因个案具体情
况不同，两个月的履行期限不一定满足履职
需求。

一是受自然条件和生态规律的限制。

以环境行政公益诉讼案件为例，建议要求行
政机关恢复土地原状、补植复绿等，因气候、
降水等因素，决定了行政机关完全履职可能
远远超出两个月期限。

二是受法定程序的限
制。

建议要求行政机关依法做出行政处罚、
行政强制等，行政机关需按照《行政处罚法》
《行政强制法》相关流程、期限的规定进行，
导致了行政机关按照法定程序完全履职可能
超过两个月期限。

（三）保障救济机制缺乏
一是跟踪核实机制缺位。

因缺乏明确
的跟踪核实规定，对行政机关是否采纳检察
建议并依法履职更多依据的是行政机关的回
复，未进行实质审核，导致检察建议流于形
式。

二是救济机制缺乏。

因行政专业知识局
限、案情分析理解等因素，检察机关无法保
证发出的每一份检察建议都是正确的。

若因
检察建议存在错误行政机关不予采纳的问题
亦无明文规定如何处理。

三、行政公益诉讼诉前检察建议程序的
优化路径
（一）充实检察建议内容，提高说服力
和执行力
一是规范制发检察建议，统一格式、严
格审批。

二是内容方面高标准、严要求，确
保关联性和可操作性。

三是主动释法说理，
向行政机关发出检察建议的同时主动释法说
理，提高其接受程度，确保有效执行。

（二）设置弹性化履职期限
一是以两个月履职期限的基本原则，特
殊情况下设置弹性化的履职期限，充分尊重
自然条件和生态规律对于履职期限的约束，
履行法定程序所需要的时间等因素[3]。

二是
设置回复期限作保障。

对需要弹性化履职期
限的案件，设置两个月回复期限，行政机关
可以就客观情况、履职计划、所需履职具体
时间作回复说明。

（三）建立保障救济机制
一是制定跟踪核实机制。

在书面审查检
察建议回复的基础上，更重要的是要及时对
检察建议的落实情况进行跟踪核实。

二是提
供合理救济途径。

行政机关可以就检察建议
向检察机关提出异议，并提交相关证据材料
作说明。

检察机关对于行政机关提的异议要
进行审核，对异议成立的，采纳并终结案件，
反之，不予采纳并严格按规定继续办理案件。

参考文献
[1]刘巧儿.环境行政公益诉讼检察建
议的法律进路[J].中国环境管理干部学院
学报,2018,28(5):10-12+41.
[2]姜瑞堂.行政公益诉讼诉前程序浅
议[N].江苏法制报，2018-03-05（00C）.
[3]刘超.环境行政公益诉讼诉前程序
省思[J].法学,2018(1):116-125.
作者简介：周丽娟，生于1993年，本科，检察官助理，研究方向为民商法。

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