工程建设项目中存在超(概)预算问题的分析与建议

[分享]工程建设项目中存在超（概）预算问题的分析与建议
近几年，笔者在工程建设项目审计中，发现所审项目中60%以上项目普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达100%以上。

其原因主要存在决策计划、概算编报、招投标、设计变更、监理、施工、建设单位等方面原因。

下面结合审计实践，分析存在超概预算、超计划投资问题的原因，并针对性地提出改善建议。

一、存在超概预算问题的原因1、项目决策草率，后期问题多。

实际中，在项目决策时因急于上马，或响应上级部门号召，往往是经有关领导简单商讨之后，就责成下级立即执行；而项目并没有进行充分调研，广泛讨论可行性实施方案或者方案考虑不完善过于宏观，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，有的甚至重新翻工，形成损失浪费，增大工程造价。

2、项目实施中，领导干预，形成变更。

为了满足政府出台的新政策、新法规的要求，顺应新的时代发展理念，或出现领导更换，各级领导在视察工程中，不同领导有不同的意见，而工程承办人员必然对工程项目进行变更，来达到上级领导要求，最终又造成超概预算。

3、项目设计脱节，造成施工变更。

项目图纸在进行设计时，设计单位未进行实地调查，仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计，有的设计图纸甚至出现结构误差等，在图审时由于时间匆忙又没有审核出来，造成施工图纸与实际出入，形成工程变更；项目设计时完成后，建设单位领导没有完成理解设计概念，为达到新的使用目的，在施工过程中施工方不得不进行变更工
程，又会造成超预算投资。

4、投资（概）预算编制不全面。

部分项目批准的投资金额为估算金额，没有编制完整的概算书，更没有施工图预算，特别建设单位其他费用没有列入预算，比如：土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等，而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内。

如某建设工程，批准的概算单位平米造价为750元，若加上其他费用，工程总造价要远远高于批准每平米造价750元，其超概算则不可避免。

5、建设单位随意扩大建设规模，提高装饰标准。

有的建设单位在未经项目审批单位报批，有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工，而是随意增加建筑面积，先斩后奏，如：增加大量附属零星工程。

有的单位为了办公舒适，脱离实际，随意提高装饰标准，导致工程项目超概算、超面积。

6、资金到位差，工期延长，导致超概算。

据调查，部分项目由于资金到位差，或者其他人为因素导致工期延长，进而出现人工、材料、机械等费用上涨，从而使造价增加。

例如某局的办公楼建设周期长达15年，工程建设成本受市场因素影响发生了较大的波动，这些情况也导致了建设成本提高，超出了概算金额。

7、工程监理缺位或无监理。

在审计中发现，有的建设项目不设工程监理，有的形同虚设，导致隐蔽工程的签证很难核实其真实性，由于监理人员的缺位和职责的不到位，因而形成工程的偷工减料、高估冒算，导致工程造价增加；监理人员在现场管理时，对项目实施盲目指导，进行局部调整或由于工作上的失误，致使工程返工，从而突破概算金额。

8、施工单位技术水平低，返工率高。

有的施工单位技术力量不足，机械设备落后，施工经验欠缺，而承揽
项目超过其总体实力，导致在实际施工时，不能满足设计要求、使用目的或不符合规范要求，为了达到建设要求，不得不返工重修，或聘请技术专家，结果必然增长工程成本。

9、施工单位低价中标，施工变更内容多。

有的施工单位想尽办法，不惜一切代价中标，具体施工时为了增加造价，想尽各种办法，提出变更项目，由此必然造成超概算投资。

二、针对上述因素造成的超概算现象，提出以下改善意见1、增强法律法规意识，严把决策关。

各级各部门要进一步增强财经纪律观念，充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性，在重大投资项目批复前，进行广泛论证，听取可行性研究报告，尽量杜绝决策失误。

2、充分调查研究，严把设计关。

在项目决策之后，控制投资的关键在于科学合理的设计。

首先选择具备资质级别的设计单位，设计方案、设计目标要经相关领导，尤其是建设单位认可后，再进行设计图纸。

设计图纸要经三级审核，确保设计图纸正确无误，使之更加规范，达到设计目的。

3、加强建设项目跟踪管理，严把监督关。

政府职能部门对已批复的在建工程要进行事前、事中、事后全面监督，对发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的，一旦发现，严肃处理，并追究相关领导责任。

4、建立健全（概）预算编制，严把预算关。

在项目批复前，应认真编制项目（概）预算，项目预算应考虑周全，不漏编，进行科学评估，尽量接近实际投资，若无（概）预算，不予批复，并在施工时，有成本约束依据。

5、规范招投标管理，严把中标关。

凡符合招投标要求的项目，必须进行公开招投标，同时，确保招投公开、
公平、公正，制止一些不合理投标行为，科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。

6、确保资金到位，严把资金关。

根据项目预算投资总额，积极筹措建设资金，施工前，要上报资金来源渠道及金额，防止资金中断，拖延工期。

同时，加大资金使用管理力度，杜绝损失浪费，防止截留、滞留、挪用、贪污等违法行为，确保资金安全、完整、有效。

7、推行监理责任制，严把监理关。

对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位，签定监理合同，明确规范监理职责与义务，有效运行监理控制制度，对隐蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理，完善签证手续，确保工程建设质量；充分发挥工程监理监督力量。

8、加大处罚力度，严把审计关。

根据《审计法》、《审计法实施条例》等固定资产投资审计相关规定，审计部门对工程项目依法进行概预算审计、竣工决算审计，未经预算审计不准开工，重大项目进行事中审计，财政据此拨付工程进度款；未经决算审计的项目不准进行工程结算，财政也不予全额拨付工程结算款。

对于建设项目存在的超概算、超规模、超计划投资，以及高估冒算，造成的损失浪费等违法违纪，相关部门要按规定严肃处理。

由于超概预算现象的存在，如果不及时规范制止，任由其发展，必然导致投资规模扩大，投资速度过快增长，影响地方收支平衡，一定程度上出现通涨现象，给当地消费领域带来冲击，因此，解决超概预算问题不容忽视。

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政府投资项目概算管理若干问题研究
作者:丽水市发展和改革委员会课题组
类别:专题研究
2008年6月11日
政府投资项目通俗地说，就是使用财政性基本建设资金及政府统借统还投资或部分投资的项目。

具有公益性、长期性、投资额大、社会关注等特点。

在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。

近几年来，丽水市的经济和社会各项事业得到了长足的发展，政府加大了对道路、桥梁等城市基础设施和教育、医疗、卫生、体育等公益事业的投入，切实改善了人们的生活，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益。

但对已完工或部分完工的政府投资项目投资情况调查发现，多数建设项目都不同程度地存在超概算的现象，这已成为政府投资项目的一大顽疾。

本文结合工作实际，就丽水市政府投资项目概算管理作一些探讨。

一、丽水市政府投资项目概算调整情况统计
据近3年上报丽水市发改委要求概算调整的2 4个（4个项目已审核未批复）政府投资项目情况看，政府投资项目平均超概幅度为33.61%，超概幅度70-100%的项目有4个，超概幅度50-70%的项目有5个，其余项目超概幅度基本上在30 -4 0 %。

其中市本级要求概
算调整的有17个，平均超概幅度为37.86%,超概幅度50%以上的项目有9个，占概算调整总数的一半多。

但据不完全统计，还有大量的项目由于超概算依据不足、程序不合规，概算增加较大。

项目概算不调整，决算不送审，不开展竣工验收，不办理任何手续，擅自投入使用。

24个要求概算调整项目初步设计批复的时间分别为：2001年4个、2002年12个、2003年6个、2004年3个、2005年1个，多集中在20 02-20 03年，占到2/3。

从概算调整时间看，2005年12个（4个项目已审核未批复），20 0 6年8个，2007年5个，呈现逐年下降趋势。

主要是，这几年市委市政府领导以及各相关部门越来越重视，加大对概算管理的力度，《关于加强市本级政府投资项目设计概算管理的意见》、《丽水市政府投资项目管理实施办法》等一系列规范政府投资项目管理的政策性文件相继出台，明确了各部门的职能，使概算管理更加规范。

严格执行《浙江省政府投资项目管理办法》，加大概算审查力度，所有的政府投资项目工程概算均委托市财政投资工程预决算评审中心或专业的咨询评估机构审核，利用专业的人才对概算进行评估审查，对提高概算的精确度起到了一定的作用。

二、影响政府投资项目概算增加的几大因素
不同的建设项目，由于自身性质和建设期所处的时间不同以及其他因素的影响，造成概算调整的因素也不尽相同，但概括起来，大致有以下几个方面的因素。

（一）设计变更引起概算增加
工程建设设计变更是普遍存在的，其引起的费用增加在概算增加的各种因素中也是名列前茅的。

据上报的24个项目统计，90%的项目都有设计变更，受此影响的概算调整数占概算调整总数的35%左右。

设计变更主要有：一是设计工作深度不够，在设计阶段缺乏深入细致的调查研究，工作敷衍了事，以及设计水平不高，审查制度不严等，结果在实施过程中不得不调整设计。

二是不按国家标准设计，或对某项具体设计方案缺乏比较导致设计变更。

三是公众对建筑的要求越来越高，建筑物的品味、档次有了较大的提高，导致设计变更。

（二）征地拆迁费可变性因素较多
近两年，土地政策变化较大，各项土地附加税成倍上涨，对失地农民的拆迁补偿标准逐步提高，引起土地费用增加较大，如政府划拨的一、二类建筑用地从原来20万元/亩调整到现在的30.46万元/亩，增幅50%多。

还有部分项目原审批时土地费未包含在内，实际项目竣工结算时，要求增列。

从上报调整概算项目看，有近2/3的项目土地费用都有不同程度的调整，概算增加近1亿，占概算调整总数的17.33%。

（三）扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准
一是业主擅自增加建筑面积和提高建设标准。

政府投资的多数项目的建设管理者同时又是建成后的使用者，主管领导是投、建、管、用的行政领导，因此项目批准后，财政资金拨付到项目建设部门，政府的钱就变成了部门利益，这一方式导致行政权力直接介入工程项目的事实，相互之间又缺乏有效的监督制约机制，在实际工作中任意扩大规模、提高标准、增加建设内容。

二是项目开始实施后，国家新规范、
新定额及专业性标准实行，引起功能用房增设、业务用房装修标准提高以及相配套的暖通、弱电、消防等级相应提高等。

三是在一些项目的前期和建设过程中，领导的一次视察、一句讲话，也会使政府投资项目建设规模、标准不断扩大提高，使政府投资项目投资失控，一超再超。

（四）建筑市场变化项目批复到实际开工要进行施工
图编制及审查、招投标、征地拆迁等一系列程序，按正常时间开展也需要近五个月的时间。

若土地报批、政策处理困难、招投标投诉等种种原因，项目实际开工时间会更长，而一般来说，时间拉的越长，受外界因素影响越大。

如2 0 0 3年钢材、水泥大幅提价，钢材每吨增加1300元，水泥每吨增加10 0元左右，施工单位不可能完全自行消化，业主必然要承担一部分责任，投资相应增加。

（五）专业工程概算错漏项或少算
这是项目普遍存在的共性突出问题。

设计单位的建筑、结构、水、强电等专业功底比较强，但弱电、智能化等缺乏专业资质和专业人才，概算编制时多采用估计值，施工阶段再委托有相应资质单位进行设计，错项、漏项等引起概算增加比较多。

特别是对弱电、智能化要求比较高项目的，出入会更大。

据统计，24个项目有10个项目存在类似问题，概算调整数占概算调整总数的12%左右。

（六）室外工程概算编制粗糙，差错率较高
项目报批时，室外的道路、绿化、管线设计等多为简单的设计图纸，大框框标注，详细的苗木配置图、道路的横、纵、剖面设计图纸缺失，
概算人员编制概算时依据不足，多采用估计值，概算变化较大。

设计单位对竖向设计不重视，项目地质勘查不到位，场地填挖方量实际施工时差错率较高，为超概算埋下了伏笔。

据统计，除道路、桥梁外，一般的房建类项目都有此类费用增加，占概算调整数的10%左右。

（七）动态投资易缺项
一是建设期利息缺项。

项目报批时未考虑贷款，实际施工中，建设资金不到位，需银行贷款。

二是项目资金不到位而迟迟不能开工，也有开工后因缺乏资金而停建、缓建的，甚至还有完工后，资金仍不到位的，这势必增加额外的建设期利息，大幅度突破原定概算。

三是近两年央行多次加息。

业主支付项目贷款利息也要相应增加。

三、政府投资项目超概算主要原因分析
（一）投资决策不科学，投资概算精度低
投资决策是影响工程造价的最关键一环。

部分建设项目在投资决策阶段前期的调研深度不够，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成投资概算不准确，甚至没有投资概算。

近年来，虽然强调了可行性研究和技术经济评价，建设前期工作比过去有所进展。

但是，不进行可行性研究就草率“上马”的项目仍然时有发生，致使一些建设项目决策缺乏科学性，控制项目投资和提高投资效益往往成为一句空话。

有的建设项目虽然做了可行性研究，但内容和数据不实，流于形式，一开始就使项目投资失控。

（二）建设前期准备不充分，深度不够
许多项目由于前期工作不充分，项目决策缺乏科学性，建设项目“先
天不足”，出现大量的“三超工程”，即项目投资概算超估算、预算超概算、决算超预算。

一方面，有不少业主跑项目、争资金比较积极，但对前期工作不够重视。

往往为了“搭车”上项目，只好东拼西凑一些没有工作基础的项目，然后再补作前期工作。

由于前期工作深度不够，实地勘测不细、设计质量差、漏项多、变更多等，最终使得项目投资难以控制。

另一方面，有不少业主为了审批方便，故意压缩规模和投资，促使项目尽快上马，有了大量的先期投入，待项目开工建设后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，要求调整概算、增补资金的报告接踵而来，若不继续增加投入，原先的投入将成为“沉淀成本”，政府投资因此不得不接连追加。

（三）违反基本建设程序
基本建设程序是指建设项目从设想、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后顺序法则，反映了建设项目本身的特点和客观规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。

由于部分政府投资项目急于出效果，往往简单、笼统地以简化审批环节为前提，“特事特办、急事急办”，环节能减则减，时间能省就省，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，甚至出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，概算变更随意性大，超支严重；有些业主违背建设规律片面要求工期，搞献礼工程、应急工程，重所得，轻所费。

为项目实施留下很大的隐患，出现种种问题，甚至出现质量事故，殊不知，欲速则不达。

（四）设计和概算编制质量不高，约束激励机制缺乏
设计阶段是目前政府投资项目建设实施过程中存在问题最多的环节之一。

据有关资料显示，设计阶段对投资阶段的影响程度占75%以上，而工程设计费用仅占工程投资的3-5%，可见工程造价控制的关键在于设计阶段。

而且目前对设计单位责任约束机制和激励机制不健全，相关制度建设滞后，对设计和概算的编制质量有一定的影响。

一是由于现行设计费按工程造价计取，造价高收费高。

二是设计正常周期得不到保证,致使设计与概算的编制达不到规定深度。

三是设计人员缺乏精心设计思想,片面追求产值,忽视质量。

且为保险起见，加大安全系数，最终结果就是出现大量的“肥梁、胖柱、密钢筋”现象。

四是概算编制不规范，不按相关工程造价编制与审核的规定进行概算编制。

再加上编制人员对工程概算定额不够熟悉，定额套用、换算存在一定差错，也不能按计算规则进行工程量的计算，冒高、漏算比较多，造成单位工程概算造价的不准确。

有些项目只做静态投资，没有计算动态投资，对项目的投资计划、资金筹措与运用、建设资金的借贷利息均无考虑。

五是概预算人员素质不高,不注意技术经济合理性分析，对优化设计和控制投资不能起到关键作用;部分设计人员缺乏责任心,甚至不讲原则,在利益驱动下迁就各方面的不合理要求,人为压低或抬高概算。

还有些对施工技术方面的知识了解欠缺,经验不足,没有考虑到难度施工系数,往往造成概算漏项。

六是设计单位对概算编制工作不够重视，不能根据设计调整及时修改概算。

如初步设计经审查后，涉及初步设计内容的修改，一般设计院把初步设计提出的问题留到施工图设计时来解决，造成初步设计概算不能反映真实情况。

七是对设计单位在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，采用新工艺、新技术、新材料、新设备节约了工程造价，也没有相应的激励机制，故设计单位优化设计方案的积极性不高，缺乏动力。

同时，对设计单位漏项多、设计质量差、浪费投资等情况也没有相应的处罚机制，设计单位优化设计方案压力不够。

（五）管理体制混乱、损失浪费严重
目前丽水市政府投资项目除几个常设国资营运机构负责建设外，基本由建设单位组建机构实施建设管理。

一方面，这种体制下的项目法人的权利与责任不相统一，只享有权利，不承担相应的责任风险，长期以来实行“建、管、用”三位一体的建设管理体制的惯性作用，很多部门认为争取一个项目不容易，反正是政府出钱，使用单位能借机多搞一些未尝不可；如果突破概算资金不够，再向财政申请，退一步，即使财政不追加，单位再想办法自筹解决。

在项目实施过程中往往随意扩大建设规模、增加建设内容、提高标准和变更设计造成投资增加突破概算，最终仍由政府承担，责任风险实际上转嫁给了政府。

另一方面，这种由外行业主（主要指一次性业主）临时组建的项目管理机构，人员素质参差不齐，许多人员不熟悉法定工程基本建设程序，甚至缺乏基本的工程建设知识。

政府投资项目种类繁多，多属大型工程，如公路、水库、医院、学校等，具有较强的专业性和综合性，建设过程需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理工程质量难以保证。

同时，由于每个项目都要“先搭台，后唱戏”，各自组建一个项目管理班子，管理成本高。

再一方面，不少项目没有建立一套行之有效
的项目造价控制责任制。

有的项目在实施中不经批准自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准,从而增加投资总额。

施工阶段,管理不善,造成质量问题,返工、浪费引起了投资增加。

另外设计变更、施工签证缺乏有效的约束,特别是重大设计变更和现场签证,普遍存在着手续不完备和"先斩后奏"的问题,在既成事实后,才在调整概算中提交审批机关认可。

（六）合同制定粗糙，管理执行不力
由项目行政主管部门或使用单位组建项目法人，没有独立资金及经费来源，承担不了相应责任风险，合同管理主体首先达不到要求。

其次，临时组建的项目法人，严重缺乏专业技术人才，项目管理能力和水平不高，订立合同和合同管理能力差，达不到合同约束预期效果。

以追求利润为主的施工单位会充分利用这一弱点，在项目实施过程中不严格履行合同，随意提出调整规模和标准的设计变更要求，以设计变更作为突破口，将合同变为开口合同，从而争取到更大的利润。

再者，政府投资的许多项目中法人责任制、招投标制、监理制、合同制执行不力；“边勘探、边设计、边施工”的情况屡禁不止，施工队伍良莠不齐，“一级队伍投标，二级队伍进场，民工队伍施工”的现象较普遍，监理队伍“外聘人员多，离退休人员多，无证人员多，现场服务人员少”；部分工程质量较差。

最后，某些建设单位有关人员不熟悉监理业务，不清楚自己的责任，一味的揽权不放，监理业务很难开展。

同时监理单位由于市场竞争激烈，市场监督管理相对滞后，导致无序竞争，进入门坎较低，监理收费普遍低于标准费率，有些监理单位也
乐得逍遥自在，“监而不理”现象时常看到，没能起到监理真正的作用。

此外，现实情况中的人为因素和行政干预也导致项目难以严格履行合同。

（七）各管理部门工作脱节
经批复的初步设计文件是建设项目实施阶段的主要依据，批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算等其他控制指标必须严格遵守，并据此对工程造价进行严格的控制，经批复的概算作为总造价的最高限额，作为各部门办理相关手续的依据。

而在实际操作中，各管理部门相互之间的工作缺乏足够的衔接，监控的合力始终难以形成。

项目审批部门在项目审批时，审查深度不够，与专业部门联系欠缺，批复的投资不能准确反映工程实际成本；施工图审查时往往只注重技术、安全审查，对于施工图预算是否超初步设计概算并不关注；项目招投标阶段，工程招投标的标底价就已经超过工程概算价，而招标文件备案部门照常备案，对此并不提出异议；有些建设项目工程还未完工已经超概算，且未经原审批部门同意调整概算，财政部门也继续拨付工程款；有些项目决算审计中，审计部门把未经原审批部门同意调整的设计变更也作为计价依据。

（八）后评估缺失
投资项目评估是投资项目建成投用后，对项目的目的、执行过程、效益和影响所进行的全面和系统的分析，旨在从投资项目中吸取经验教训，科学合理地进行决策，提高管理水平和投资效益。

而目前的政府投资项目，基本处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况。