19235613_村规民约的内生机制变迁及培育——基于绍兴市的调查研究

村规民约的内生机制变迁及培育
———基于绍兴市的调查研究
祝丽生
(中共绍兴市委党校,浙江绍兴312000)
[摘要]随着中国乡村逐渐从伦理型社会进入到现代法治型社会,乡村社会基本秩序由内生为主转变成国家基层政权建设的组成部分,传统村规民约也逐渐被现代乡村规则所替代。

在这种变迁过程中,乡村社会呈现出一定的内在认同缺失,在一定程度上影响现代村规民约实效性的发挥。

针对村规民约时代变迁所产生的影响,绍兴各地积极开展实践探索,形成了具有地方特色的乡村典章模式,发挥了其在维护农村稳定与推进基层民主建设方面的积极作用。

[关键词]村规民约;内生机制;绍兴实践;乡村治理
[中图分类号]G127[文献标识码]A[文章编号]1008—4053(2019)04—0070—05
一、村规民约的历史延承
在传统社会里,由于皇权管辖的有限以及地方特有的乡土性,乡村社会处于地方自治的状态,而“各种民间的组织和团体,在政府之外独立地发展起来,它们形成自己的组织,追求自己的目标,制订自己的规章,以自己的方式约束和管理自己”,[1]这种自我的管理章程以村规民约的形式得以延承。

从传统社会至今,村规民约的发展经历了一个长期的历史进程,它是伴随着乡治组织的建设发展起来的,其历史最早可追溯到《周礼》中所提到的“六乡六遂”“六乡的组织是五家为比,使之相保;五比为闾,使之相爱;四闾为族,使之相葬;五族为党,使之相救;五党为周,使之相赒;五州为乡,使之相宾。

”[2]之后,历经秦汉的乡里制度、北宋的保甲制,明清以来形成的种类繁多的民约。

村规民约主要是乡村组织的成员在有限的空间里,大家共同讨论制定出来供大家遵守的民间规则,这是一种自我的内在规范。

“在一个熟悉的社会中,我们会得到从心所欲而不逾规矩的自由。

这和法律所保障的不同,规矩不是法律,规矩是习出来的礼俗。

从俗即是从心。

乡土社会里从熟悉得到了信任。

”[3]
传统村规民约在相当长的一段时期对于维持乡土社会关系和秩序稳定发挥了重要的作用。

新中国成立后,国家加强了对乡村社会的管理,原有的地方村规民约逐渐失去了传统的价值。

上世纪80年代以后,村民自治制度在全国广大农村广泛推行,“乡政村治”的格局逐步形成,到1998年,村规民约的制定以立法的形式正式被写入《村民委员会组织法》。

在乡村社会变迁的背景下,乡村的组织结构与观念也逐渐产生更迭,表现在村规民约方面则是传统到现代的转型。

在这种转型过程中,由于存在着一定的认同缺失,造成了村庄的治理危机,因此必须确立现代意义上村规民约的内在认同,保障其实施的有效性和长期性,促进乡村社会的和谐稳定。

[收稿日期]2019-06-14
[作者简介]祝丽生(1980-),男,中共绍兴市委党校公共管理教研室副教授。

[基金项目]2015年国家社科基金青年项目“发达地区乡村社会治理中公共精神重塑问题研究”(15C SH013)阶段性成果。

二、村规民约内生机制变迁表现及影响
中国传统村规民约是一种传统性认同,是基于当地习俗与信仰而形成的一种行为的内在约束机制。

“农民们按照宗族、宗教、村庄遗留下来的惯例和标准,以及包含在长期形成的习惯中的传统规范进行思考和行动。

”[4]传统村规民约深深植根于乡村熟人社会之中,通过血缘的传承而得以沿袭,已经形成一种较为固定的模式,它被依附于土地的农民群体所认同,有着高度的稳定性和地方权威性。

它是“一种自发而生的秩序,是一种原始的群体规则认同模式。

”[5]这种自发的地方秩序犹如古典自由主义的“意见”一样,“是指人脑袋里的任何东西:宗教、道德、文化、传统及舆论。

”[6]而现代意义上村规民约则是现代民主和法治在乡村社会的一种规则体现,也是现代民众民主意识提升的表现。

村规民约实现了由传统向现代的变迁,究其原因: (一)市场经济发展的影响
市场经济体制的逐步确立和政治民主化的推进使得传统乡村社会所建立起来的宗族家族的同质化认同被经济所摧垮,而逐渐形成一种以经济作为衡量标准的异质认同。

由于经济的市场化,经济实力的差异和对于私利的追逐使农民之间产生了隔阂和矛盾,虽然邻里之间的简单互助合作仍然存在,但这种人情往来从未达到现代化的高度,已不能适应这样一个广泛流动和异质化的社会,加之村民自治在乡村社会的推行大大提升了村民的自主性和独立性,传统社会所形成的同质化村规民约逐渐解体。

同时,乡村社会的变迁逐步打破了传统的静态格局,农民在交往中需要形成共同利益的认识并在此基础上组成联合。

这种联合需要平等协商、制定规则并对实施过程和结果进行评估和监督,这就需要村规民约走上法治化和契约化的现代化之路,即需要一种更为现代化的内在约定去化解乡村社会存在的认同问题。

(二)多元价值理念的影响
传统村规民约的形成主要来自于宗族家族内部族民认同,它是维持乡村社会内部稳定的一种约束机制。

它往往是以宗族和家族为主体,以传统的儒家伦理为内在支撑而形成的一种价值观念。

家族宗族内部,通过家族长的权威以伦理教化的方式来实现对族民内部的管理,这是一种固化的伦理束缚。

伴随着现代文明的发展,不同观念和信仰从不同层面、不同阶层以不同的方式显现出来,传统的价值理念在多元的价值体系下受到前所未有的冲击,打破了旧有乡村社会内部的一种僵化的平衡机制。

农民也逐步摆脱宗族家庭伦理的束缚,开始在一个民主和法治的氛围中去寻求自我发展,逐渐在乡村社会形成了一种现代的认同理念,这不是依靠传统社会的伦理纲常,而更多的是一种农民自我的理性选择。

(三)社会治理结构变迁的影响
在传统农业社会中,由于地方自治结构的影响,农民依附在土地和家族势力上求得生存,农村形成一个稳定和封闭的空间,“乡村里的人口似乎是附着在土上,一代一代下去,不太有变动”。

[7]在这种地方自治的结构中,宗族和家族是农村实现治理的主体,他们依据家庭伦理和宗族长的权威来处理宗族和农村内部各项事务,建立了一套家族宗族自我治理的单一结构,体现为一种自发性社会秩序。

随着经济社会体制的变革,特别是伴随着人口流动和治理结构的变迁,这种以血缘关系为纽带的宗族内部自我管理的传统治理结构逐步解体,旧有的治理主体也逐渐失去了传统的权威,传统的家庭伦理社会也正向法理性社会转型。

在这种单一自发性的社会治理向多元自觉性社会治理的转变中,传统族约家规的内在认同失去了原有的效力,需要建立一种现代乡村认同。

(四)农民生产生活方式改变的影响
上个世纪70年代末,人民公社三级管理体制的弊端已严重影响乡村社会的发展,农业生产和农民增收缓慢。

十一届三中全会的胜利召开,吹响了农村改革的号角。

之后,伴随人民公社体制的解体、农民生产与生活方式的改变,农民与乡、村组织的关系也随之改变,“乡政村治”的治理格局逐渐形成。

但是,一方面,由于村民自治水平较低,客观上需要地方政府发挥指导作用。

另一方面,地方政府对农村的治理方式仍没有完全从行政治理转型到乡村自治,地方政府的行政色彩依然较浓。

因此,在这种情况下,
村规民约制定和实施更多的是在地方政府的主导下开展,而村民参与的广泛性和积极性不足。

三、现代村规民约的绍兴实践
绍兴市在2004年6月正式通过浙江省首部“乡村典章”——
—新昌儒岙镇“石磁村典章”后,取得了显著成效,并在此基础上积极引导村规民约的制定与修订,逐步形成了新昌“石磁村典章”、嵊州“八郑规程”、柯桥“莲东经验”等为代表的绍兴特色的乡村典章模式。

这些乡村典章模式,虽然存在着的一定的区域和经济发展水平差异,但是从村规民约的形成和实施绩效等方面存在着诸多的共性。

(一)绍兴市几种典型“乡村典章”的做法
1.新昌县儒岙镇的“石磁村典章”。

2004年6月,在上级政府部门的指导下,通过石磁村全体村民表决,产生了浙江省第一部“乡村典章”———“石磁村典章”。

随着典章的产生和实施,石磁村在村务管理和干群关系上发生了重大转变,农村社会矛盾得以有效化解,为新农村建设提供了良好的社会环境。

其主要做法为:一是前期调查研究,制订典章草案。

村级党组织、村委会围绕“哪些是村务、谁来管理村务、怎样管理村务”这一思路,深入群众,调查研究并在此基础上进行分析梳理,提出乡村典章的初步方案,将上级党委的统一要求和广大村民的意见纳入其中。

二是深入讨论,征求意见。

村党组织、村委会通过召开各类座谈会、个别走访等形式,按照自上而下、自下而上相结合的方式,将乡村典章的征求意见稿反馈给村党员、村民代表和群众,集思广益,使之更加符合农村实际,更具有实操性。

三是内容公示,上级审核。

村党组织、村委会将征求意见稿在村务公开栏进行公示,广泛听取群众意见。

公示结束后,及时上报乡镇党委、政府和有关法律部门咨询、审核。

四是试行完善,组织实施。

村党组织、村委会召开村党员会议、村民会议,讨论通过实施乡村典章的决议,并报乡镇党委备案,并全面实施乡村典章,将公约印发到户,加强对内容的宣传,使遵守规则、按章办事成为村干部和村民的自觉行为。

2.嵊州市三界镇的“八郑规程”。

八郑村是三界镇内第一大村,为了实现农村管理的民主化和制度化,八郑村进行自我管理创新,建立起了一套完善的制度治村模式——
—“八郑规程”。

其主要做法为:一是架构制度体系。

八郑村在解决村级经济社会发展突出问题的基础上,对民主治村进行了制度化和精细化规定,制定了八项民主治村规程,建立起一套比较完整的民主管理制度。

这些制度符合村民自治的各项要求,彼此之间相互联系,为农村基层民主自治的开展奠定了制度基础。

二是加强制度的执行力度。

八郑村的干部与群众也深知制度不能成为一个摆设和单纯的文件,需要落实到农村社会建设的方方面面。

因此,在完善制度的基础下,八郑村积极发挥制度的实效,制定了村级事务决策、管理和考核等一系列实操流程,做到所有事项都有章可循,各项工作都运行在制度轨道上,使制度发挥其应有的实效。

三是发挥民主监督的作用。

在村民自治过程中,除了实现民主选举和管理外,民主监督也是其中非常重要的内容,缺失民主监督,必然会影响基层的民主性和制度的完善性。

因此,为了保障村级各项事务在公开透明的环境里顺利开展,八郑村加强了民主治村的制度监督,成立专门的监督委员会,建立群众评议机制,做到村务的各项工作都在阳光下运行,体现真正的村级民主和公开。

3.柯桥区夏履镇的“夏履程序”。

2004年夏履镇率先在莲东村进行试点,加强村级民主管理的程序化,按程序办事,以制度治村,逐渐形成了规范的程序,称之为夏履程序。

夏履程序通过一整套程序化的管理模式,改变了过去村级事务管理的随意性和主观性,使民主管理具有制度保障。

其主要做法为:一是实现“三务”的适时公开。

为了更好地落实广大群众在村级事务的参与权和知情权,夏履镇要求每个村都实现党务、村务和财务公开,并加强监督力度,实现“三务公开”的制度化和程序化。

在党务和村务方面,夏履程序要求每村的党支部必须每月召开一次党员大会、每一季度召开一次村民代表大会、每年召开两次以上的民主恳谈会,村两委班子在大会上要将村级各项工作向党员和群众作详细
的报告;在财务方面,程序要求每个村必须做到村级财务每月都要公开,让群众及时了解村级财务的使用情况。

二是实行决策的民主化和程序化。

夏履程序规定在村级事务的决策中充分体现民主性,对于关系群众切身利益的重大事项,如集体土地承包、集体资产出租等都要召开村民大会,让群众集体参与表决。

同时,程序也规定了民主决策的形式和流程。

如村干部每年在制定各村规划时,要发意见征询表,与群众进行面对面的交流,广泛听取民意,最后经村民代表大会讨论通过。

三是实行民主监督和公开评议。

为了让“三务公开”落到实处,夏履程序要求每村都要成立“三务公开”监督小组,小组成员经过村民代表民主推荐产生,并按照程序定期开展“三务公开”的监督工作。

同时,夏履镇对各村的主要干部实行公开任职业绩评议。

村主要干部在年初党员大会和村民代表大会上进行公开承诺,年底村党员和村民代表围绕业绩和廉洁情况进行公开评议,评议结果与其薪酬和评优等挂钩。

(二)“内在认同”———绍兴村规民约的绩效共性
绍兴典章、规程与程序的民间规则实践,虽然表现形式不同,但存在诸多共性。

尤其从实际绩效看,它们都改变了基层领导方式、巩固了基层党组织的权威、维护了农村社会的稳定,推进了基层民主建设。

1.形成了农村多元治理的认同。

村规民约全面规范、细化了村党支部在村务工作中的领导作用,使其真正成为村级管理的核心,理顺了村两委以及村级其他组织之间的关系,较好地巩固了党在农村的执政地位。

同时,村规民约的制定和实施有效地理顺了村级组织间的关系,加强了村级组织间的相互协作,积极发挥了村级组织服务农村社会的作用。

例如夏履程序的实施使农民能够较为全面地参与到村庄事务的管理中,特别是通过发挥村务监督小组的作用,可以有效约束村干部的权力,进而规范了他们的行为,增强了为民办事和廉洁高效的自觉性。

同时,各项村规民约制度规范也倒逼乡村干部转变领导方式和理念,由为民做主向让民做主转变、由发号施令向指导工作转变。

2.形成农民自我主体价值的认同。

公平与公正是现代村规民约的重要指标,为了实现这种目的,需要得到农民的集体认同,确立农民的主体性价值,实现从过程到结果、从结果反推过程的综合性认同。

实践中,村规民约的制定、实施及反馈过程就是现代村规民约认同的综合体现,通过村规民约实践结果公评的原则,以村民的满意度作为评判村级组织和村干部协调邻里关系和处理乡村事务的标准。

一方面,通过加强对村两委干部的履职评议,村干部个人自觉接受村民监督,保证村干部和村集体组织能更好地服务于农村和农民。

另一方面,村民在享有权利的同时也承担共同管理农村社会的义务,在村民自治的过程中形成了一种村民自我管理的意识,也构建了乡村社会的公平、公正体系。

3.形成了乡村治理的规范化认同。

村规民约通过规范化和程序化的形式,把掌管农村社会公共事务的权力约束在既定范围之内,形成农民积极参与村务管理的内生机制。

这种规范化的内生认同特性主要体现在:一是公开性。

村规民约是以民主、自主意识为制定基础,靠书面化的形式得以公开,并经过收集意见、全体村民公决,实现了民间规则的透明化和公开化。

二是有效性。

现代村规民约通过农民积极主动参与村级事务,有效保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权,使乡村民主运转起来。

在民间规则形成和执行过程中,农民自己决定自己的事,在村务管理中由被动接受者向主动参与者转变,保障了民主意识提升和规则的有效性。

三是科学性。

现代村规民约是基于农民协商而成的自治经验,作为主体的农民已将自身的情感和信念融入其中,并在国家法律允许的范围内,共同决定农村经济社会发展,实现了个人利益与集体价值的统一,体现了认同的科学性。

四、培育现代村规民约内生机制的思考
在全面实施乡村振兴战略背景下,乡村社会建设良好的乡村社会秩序,不仅需要探索一种规范化、法治化的治理模式,更需要发挥现代村规民约的内在认同与协调作用,建立农民积极参与村务管理的内生机制。

(一)增强农民公共参与的积极性
乡村社会变迁和治理结构的变化,使建立在农耕基础上的血缘纽带关系伴随着利益的冲击而逐渐减弱,农民更多地关注于现实的、眼前的、短暂的利益,多了个人私利,少了对公共事务的参与。

所以,一方面,在农村各项事务的推进过程中,广大的农民如果没有积极参与其中,或者“如果人们的参与满足不了他们的利益需求,就会对参与失去兴趣”,[8]也就无法架构具有民主性和广泛参与度的村规民约。

另一方面,村民自治的推进,势必会带来农民民主意识的增强,由传统过渡而来的农民必然会积极地参与到农村各项建设中,如果他们依然没有跳出家庭的范围进入整个村庄,那这种参与就是一种自利性的表现,没有形成公共领域的活动,公共参与也就失去了公共性。

因而,现代村规民约的制定和实施必须放在一个公共的空间内开展,增强农民公共参与的积极性,形成乡村社会的内在认同机制。

(二)实现传统道德与现代价值的融合
乡村是中国优秀传统保存相对完整的地方,优秀传统至今仍影响着农民的日常生产生活。

传统的村规民约是熟人乡土社会共同遵守的规则,是在相对封闭和固定的社会环境中、在一种乡村社会自治结构与农民生产生活中形成,它虽以礼教约束和处罚为主要职能,有其局限性,但是,其长期以来为维护社会稳定、保障农民生产生活积极性等发挥了重要作用。

因而,对于传统村规民约的认识可以使人们了解其社会秩序稳定的原由,但这并不意味着可以全盘接收,传统的局限性使得我们必须有所抛弃与更新。

现代乡村社会处于传统向现代的转型过程中,原有的乡村规则必然会被法治化和契约化的规则所替代。

因而,现代村规民约的制定与实施不仅需要发扬优良的传统道德,更需要将社会主义核心价值观和法治的理念融入到村规民约的制定与修订中,逐渐形成传统性和现代性相融合的规则认同。

(三)加强政府引导与自治培养结合
乡村社会中的农民自觉遵从并非刻意构建的规则,并且表现出对规则的认同,这是由一种
历史的习惯导致的。

当习惯养成的时候,公认才
能确定,“确定靠公认,公认靠习惯的养成。

像这
种习惯的培养,除了从乡村着手外,其他没有合
适的地方。

”[9]现代村规民约的制定是建立在农民之间公平的基础上,任何村民都没有超越“村规”的特权。

因此,在村规民约的制定与实施过程中,必须走群众路线,发挥农民农村内生主
体的价值,广泛征求农民的意见和建议,积极调
动他们参与村庄公共事务的积极性。

与此同时,
在村民自治的推进过程中,由于农民自治意识
和法治水平有待提升,因而需要发挥地方政府
对村民自治的引导作用。

村规民约虽然是农民自我制定和自我遵守
的乡村规则,但仍需要接受法律法规的监督约
束,不能逾越法律底线,需要在遵守国家法律法
规的基础上,继承中国优秀传统文化并结合时
代价值,配合乡村德治实现内部柔性治理,成为
农民自我管理的准则。

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参考文献:
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[责任编辑:何柳]。