洪泽湖采砂管理分析

洪泽湖采砂管理分析
严登余
【摘要】文章分析了洪泽湖采砂管理的现状，研究了洪泽湖釆砂管理的难点，并提出了解决问题的对策。

%This paper analyzes the present situation of sand mining management in Hongze lake ,study on the difficulties of sand mining management in Hongze Lake ,and put forward the countermeasures to solve the problem.
【期刊名称】《江苏科技信息》
【年(卷),期】2015(000)031
【总页数】2页(P49-50)
【关键词】洪泽湖;采砂;管理
【作者】严登余
【作者单位】江苏洪泽县水政监察大队，江苏洪泽 223100
【正文语种】中文
近年，非法采砂问题突出，严重影响到湖势稳定，危及防洪工程安全，破坏生态平衡，成为社会关注的热点、水政管理的难点。

洪泽湖位于江苏省西北部，苏北平原中部西侧，淮安、宿迁两市境内。

南望低山丘陵，北枕废黄河，东临京杭大运河，西接岗坡状平原。

西纳淮河，东泄黄海，南往长江，北连沂沭，淮河横穿湖区，为淮河中下游结合部。

隋大业十二年（616年），隋炀帝杨广从洛阳乘龙舟游幸江都，一路干旱，经过
破釜涧时，喜逢大雨，他一时兴起，就将破釜涧改为洪泽浦，洪泽之名由此而来。

到了唐朝，又改称洪泽湖。

2007年初，老子山镇部分渔民自探发现淮河两侧有黄砂资源，他们从宿迁骆马湖引进一批（十几条）采砂船（吸砂泵都在4cm以下，船体较小，部分是水泥船）他们在老子山附近采砂。

因采砂利益较大，采砂船逐步增多并向洪泽湖发展，到2011年，泗洪、泗阳等多水域也都发现砂源，很快洪泽湖水域的采砂船迅速猛增，进行疯狂采砂，到2015年5月，采砂船已增加到600余条，分布在沿湖6县区
水域，其中泗洪、洪泽、泗阳三县为重点。

采砂船结构发生变化，由水泥船变为钢板船，由小变大，采砂层深由20~30m变为40~ 50m深，吸砂泵由4cm以下变为4~6cm。

采砂人员的结构发生了彻底的变化，由当地渔民自采自售，改变为社会上多层面及外地人员，社会关系复杂，销售由“塘主”“黄牛”掌控，这些“塘主”“黄牛”各控一方，采砂船到他们控制的地域，采出的黄砂统一都由“塘
主”“黄牛”开票收钱出售，每吨黄砂“塘主”“黄牛”要收取5~8元，采砂船
主只能拿到“塘主”“黄牛”的一张字条等待采满10船以上砂才能结算部分费用，并且采砂船主对外不能说明真实情况，一旦说出，没有结算的费用，就不再结算，同时还要被“塘主”“黄牛”处理，所以没人敢说出真实情况。

从初期为了保护洪泽湖资源。

加大对非法采砂的管理力度，洪泽县人民政府成立了以主要领导负责同志为组长，分管领导为副组长，水利、公安、交运等有关单位负责同志为成员的洪泽湖黄沙资源保护领导小组，制定颁发了《洪泽县人民政府关于严禁洪泽湖区域采砂的通知》，深入湖区广泛宣传，并由洪泽县水行政执法人员进驻前瞻阵地老子山镇，进行检查监督、处罚，多次组织联合执法行动。

洪泽区域一直保持有效控制，随着洪泽湖区、泗洪、泗阳等地陆续发现黄沙资源，采砂船迅速向洪泽湖涌入，洪泽湖采砂形势十分严峻，水利厅领导高度重视洪泽湖采砂的管理工作。

2012年全面布置洪泽湖非法采砂管理打击工作。

2014年8月14日省水利
厅、省交通运输厅、省公安厅、省海洋与渔业局联合发出通告。

2014年8月21
日经省政府同意上述4个部门又联合发出通知，省水利厅分管领导二次亲临洪泽
湖实地督查指导打击洪泽湖非法采砂，省总队从长江水域南京市和南通市调来船艇，洪泽、泗洪、泗阳3个重点县，每个县派驻一名代表。

2014年11月25日省水
利厅牵头省交通运输厅、省公安厅、省海洋与渔业局联合部署打击洪泽湖非法采砂“利剑”行动。

“利剑”行动期间省总队多次组织联合执法行动，沿湖淮安、宿迁两市，洪泽、泗阳、泗洪3个重点县在“利剑”行动期间都采取了一系列的措施，如洪泽县抽调人员成立了以分管副县长为组长的打击洪泽湖非法采砂领导小组，加大巡查频次，多次组织水利、公安、海事、渔业联合执法行动。

凡是在“利剑”行动期间停靠在洪泽湖采砂区的，一律拆解采砂机具，在作业的采砂船一律拖到指定地点，扣押采砂船及其机器并于以严厉处罚，在“利剑”行动期间共暂扣采砂船
22条，处罚350多万元，其中最高处罚一条采砂船达到20万元，通过“利剑”
行动洪泽境内的采砂船总体上得到了有效的控制。

（1）洪泽湖采砂管理缺乏可操作的法律法规支持。

根据水利部三定方案国务院对于除长江以外河道采砂管理的职责分工是：水利部对河道采砂影响防洪安
全、河势稳定，堤防安全负责；国土资源部对保障河道内砂石资源合理开发利用负责；交通运输部对河道采砂影响通航安全负责。

由水利部牵头，会同国土资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管理工作，统一编制河道采砂规划和计划，河道采砂的水上执法监管，要充分发挥交道运输部门执法机构的作用。

不难看出，河道采砂的开发利用、监管工作在水利、交通、国土部门之间有分工、有协作，但尚需进一步细化。

目前，河南、河北、福建、江西等省都出台了相应的河道采砂管理办法。

我省在长江采砂方面也出台了相关的地方法规和政府规章，但对适用于全省内河河道的采砂管理办法还没有出台，从而制约了洪泽湖采砂管理工作的有序开展。

（2）没有明确洪泽湖采砂管理的专门机构。

目前，洪泽湖的采砂管理工作存
在省、市县水利、交运、国土、渔管等多部门多层级管理的局面，责任不清，利益相争，出现水警扣留水政人员的现象，不利于可持续发展和管理工作的开展。

（3）缺乏必要的投入机制，装备欠缺，管理难度大。

由于采砂船只流动性大，人员复杂，难以管理。

前瞻缺乏执法管理基地，现有的装备比较落后，不能适应湖上执法，特别是打击非法采砂工作的需要。

有些采砂船户在“塘主”的引诱下利用夜间和节假日进行偷采，有的“塘主”在沿岸设置眼线，布置耳目，当执法人员出动，采砂船民早就得到情报，迅速躲避或者溜之大吉，有的“塘主”雇用社会闲杂人员阻碍执法，还有的采砂船在两市（县）湖区交界处进行采砂，当这个县管理时就跑到另外一个县去，增加了管理工作的难度，难行成有效的打击。

（1）研究制定洪泽湖采砂管理的法律体系。

目前，河道采砂一直没有专门的法律来规范，现有的《水法》《防洪法》《河道管理条例》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省湖泊保护条例》对洪泽湖采砂行为不具有针对性。

由于相关法律法规依据不完善，执法权过于分散，处罚力度不够有力导致非法采砂的行政监管存在“无权管、无力管、无法管”的“三无”情况，导致湖区非法采砂情况屡禁不止。

就洪泽湖而言，笔者认为：一是尽快依据《水法》的授权出台《河道（湖泊）采砂管理条例》全面规范河道湖泊的采砂行为。

二是修订《湖泊保护条例》和《河道管理实施办法》增加采砂许可制度内容和程序的规定，以及实施采砂行为的禁止，限制事项规定，对于“非法采砂”行为的处罚种类和行政强制措施规定。

（2）尽快编制洪泽湖采砂规划。

江苏的各项工作都走在全国的前列，洪泽湖发现黄砂资源已有8年，采砂规划至今没有出台。

洪泽湖是浅层湖，湖底高程逐年泥
沙沉淀，多处真高都达11.0m以上，在淮河入湖口10km附近湖底真高达12.0m 以上，适当的采砂对洪泽湖调节水位、水质是有益的，黄砂资源有计划的开采利用也是符合经济形势的发展，从省里层面应尽快出台采砂规划。

采砂规划应在保证洪泽湖流域防洪安全和沿湖水水利工程安全运行的前提下，规定可采区和禁采区，可
采期和禁采期，可开采深度，采砂作业方式，采砂船只数量的控制进行规定，同时应明确行政许可程序，收费办法，是洪泽湖采砂管理工作有章可循。

（3）理顺管理体制，实现职清责明。

一是进一步界定水行政主管部门与其他行政主管部门之间和采砂管理职责，尤其是现场监管职责。

二是进一步界定水行政主管部门内部层级职责。

洪泽湖为省管重点湖泊，其水域广阔涉及环湖两市六县区，就目前管理体制“省管”难以覆盖到位，“县管”难免各自为阵，为此洪泽湖应建立统一管理体制。

就采砂管理的勘探、规划、行政许可、现场监管、行政处罚等职责。

（4）加大投资实现有效管理。

一是在沿湖周边重点位置建立管理基地，监管便利，行动快速，实现有效打击。

二是配备执法装备：执法装备的好坏是打击非法采砂案件，侦察、调查取证、提高执法能力、规范执法行为，对采砂违法行为做到，发现早制止早和维护正常水事秩序发展发挥重要作用。

三是解决一线管理执法经费不足问题，基层没有管理执法经费渠道，巡查、管理、执法必须要有经费来支撑。

实现有效管理，确保洪泽湖“安全、健康、生态”。