加强立法促进民办高教事业发展

理论研究
教育信息报/2002年/08月/21日/第003版/
加强立法促进民办高教事业发展
宁波大学师范学院胡赤弟
一、民办教育挑战产权
产权是近几年人们谈论的热点问题之一。

产权是由财产而引起的,是人们之间的一种责、权、利关系。

正在我国进行的社会主义市场经济体制改革,本质上是一次利益再调整、权力再分配的过程,也是人与人之间责、权、利关系重新配置过程,因此,在这一变革中产权自然从改革的后台走上了改革的前台,成为人们关注的焦点。

在产权成为经济领域的热点问题的同时,教育产权也伴随教育体制改革的不断深入而逐渐浮出水面。

民办教育发展则是引发学校产权问题的主要原因之一。

“穷国办大教育”是我国教育事业的基本特征,也是发展我国教育事业的根本立足点。

当前,经费短缺已严重制约了我国教育事业的发展,因此,加大教育投入力度、扩大教育经费来源、探索多元化投资体制等,显然是进一步发展我国教育事业的重要前提。

在这一前提之下民办教育应运而生。

而且日益承担起扩大教育供给、满足教育需求的重大任务。

虽然民办教育顺应了社会需要,但民间教育投资仍无法律依据,因此其积极性还不能得到有力保护。

伴随民办高等教育发展,一种新型的产权关系正在形成,而且已经对现有的法律、法规及有关管理制度构成挑战。

民办高等教育事业的发展,关键在于最大限度地吸引民间资金参与高等教育事业。

为此,我们必须彻底改变过于单一的高校产权制度。

民办高校产权制度不同于公立高校的产权制度,其中产权主体多元化是主要特点之一。

民办高等教育事业的发展,必然要求建立多样化的高校产权制度。

而民办高校多元产权主体特别需要法律来保护。

保护产权主体的利益,也就是说,要明确民办高校在财产的归属、使用、处置、收益等方面的权利、义务和责任。

一个好的高校产权制度,一定能够调动各方面积极性,减少摩擦,从而实现教育资源的高效配置。

所以,一个好的民办高校制度,必定是以产权明晰为前提,而且是以健全的法制环境为基础。

当前民办高等教育发展中引起的产权问题很多,其中矛盾也不少。

归结起来说,是民办高校产权不完整,存在产权残缺现象。

具体表现在;产权的界定混乱,限制过多,责任不清,权利义务不对称,产权缺乏流动性,等等。

以产权的激励功能为例来说,因为收益是产权的基本内容,所以产权与收益的结合是实现其激励功能的必要条件。

然而在民办高校办学过程中,产权与收益权存在脱节现象。

由于产权与收益脱节,导致产权激励功能弱化,最终影响社会投资民办教育的积极性。

对于公办大学来说,它拥有部分产权(如财产使用权),也许是合理的,因为公办大学的投资主要来自政府财政,所以政府拥有学校财产所有权,应是理所当然的事。

但是,如果民办高校也没有独立的法人财产权,显然会极大地影响社会投资民办教育的积极性。

当前,民办教育的发展已经对现有教育法律和法规提出了新的要求。

二、学校产权需要法律保护
关于法律是怎样产生的,马克思有过一段精辟的话。

他指出:“在社会某个很早的阶段,产生了这样的一种需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个规则概括起来,
设法使个人服从生产和交换的一般条件。

这个规则首先表现为习惯,后来便成法律。

”马克思的论述,对于深化高校产权制度改革,推进民办教育立法具有重要的指导意义。

民办教育事业发展使产权关系表现出一些新变化,且一定会在法律上得到相应的反映。

这种反映既是法律上的确认,也是用法律对其实施有力的保护。

然而,事实情况是,我国民办教育法制建设还相对滞后。

在民办教育立法中,关键的问题是如何界定其财产权利。

也就是说,民间资本投资设立学校法人后,是否承认其独立的财产权?如果是,则归谁所有?是分别归投资者,还是归学校法人?等等。

《社会力量办学条例》第三十六条规定“教育在存续期间,可以依法管理和使用财产”。

但这一规定,只能说民办学校拥有财产使用权,而所有权归属还是不明确。

除使用权外,所有权还包括占有、处分、收益等项权利。

在民办教育有关法律法规中,这些权利的界定是不确切的。

对此,只能说,民办学校法人财产权界定是不明确的。

进一步分析认为,关于民办教育产权立法问题,还有一个遵循什么立法的思路问题。

例如,在《高等教育法》和《民法通则》中,涉及产权方面的规定是不一样的。

例如,《民法通则》第七十四条规定“劳动群众集体组织的财产权属于劳动群众集体所有”,集体所有的财产包括“教育、科学、文化、卫生、体育等设施”。

第七十一条又规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。

因此,如按照《民法通则》的思路,学校法人对其财产应该享有完全的财产所有权。

但《高等教育法》第三十八条只规定,其享有“依法自主管理和使用”的权利。

显然,这与《民法通则》所规定的财产所有权的内容有明显差别。

这一差别主要是由两个法律职能不同而引起的。

《高等教育法》侧重于政府依法管理高等教育,所以学校只是政府实施高等教育管理的对象。

而《民法通则》是平等协调各民事主体的法律,因此自然把高等院校看作是独立、平等的民法主体。

随着高等教育体制改革的不断深入,高等院校作为民事主体地位的进一步确认,在法律上要求保护高校产权是很显然的事情。

当前,迫切需要尽快理清民办教育的立法思路,而这一方面工作还没有引起足够的重视。

在民办教育立法工作中,尤其要加强教育机构的立法。

在市场经济条件下,高校的产权结构已发生了很大的变化,特别是实际上已出现了各种类型的民办高校和多样化的产权制度。

此外,加入WTO后,中外合资、合作等形式的学校制度也有可能得到新的发展,这些都迫切需要通过立法来规范和引导。

因此,除了制定的《民办教育促进法》以外,还需要针对民办高校的不同产权结构,分别制定相关的教育法规或条例,如《民办高等教育法》、
《营利性高等学校条例》、
《外资高等学校条例》等等。

民办高等教育立法的重点应该是教育机构立法,目的是对高校产权进行法律界定,提供法律保护。