预算绩效管理

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企业存在外部性问题，如供货者可 能以次充好；购货者可能拖延付款； 职工可能偷懒耍滑等等。
解决此类问题需要明晰产权、界定 合理以降低交易费用。
谁来做：企业家（管理者）
如何做：对外“谈判”；对内“分 配”
因此说产权明晰、界定合理以降低 交易费用是企业的存在的真正原因
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绩效目标管理、绩效运行监控、
绩效目 标管理
绩效监 控管理
绩效评价实施、评价结果反馈、
反馈结果应用，一环扣一环 的管理闭环。
反馈结 果应用
绩效评 价实施
“预算编制有目标、预算执行 有监控、预算完成有评价、
评价结 果反馈
评价结果有反馈、反馈结果有应用”
二、理论模型：“理性人”假设、契约制 度、激励与约束
• 因为“外部性”问题的存在。
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• 外部性（externality）：当一个消费者的福利或 者一家企业的生产可能性直接受到经济中的另一 个当事人的行为影响时，我们说该经济里出现了 外部性。
（1）“直接影响”。指价格机制以外的影响。
（2）外部性会出现在消费领域，也会出现在生产 领域。例如：位于养鱼厂上游的化工厂排放污水。
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• 1937年（科斯27岁时）发表了一篇名 为《企业的本质》（The Nature of the Firm）的论文
• 1960年发表了题为《社会成本问题》 的文章
• 这两篇论文奠定了科斯定理的基础， 也成为他81岁时获得诺贝尔经济学奖 的关键理由
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• 问题的提出： • 企业并不是从来就有，是随市场经济的形成和发
•
绩效评价：是指运用一定的评价方法、量化指标及
评价标准，对支出部门（单位）为实现其职能所确定的
绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算
的执行结果进行的综合性评价（事后）。
一、厘清概念：什么是预算绩效管理
• 预算绩效：指预算资金所达到的产出和结果。 • 预算绩效管理：是政府绩效管理的重要组成 部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。 预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的制度 创新，是政府发展观和政绩观的具体体现。 • 绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和 工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划 实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施 方案所需费用来编制预算的一种方法。 特点就 是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分 析效益，然后根据效益来衡量其业绩。
• 预算绩效管理改革的初衷之一就是约束并努力利用好这种“理 性”。
• 一方面，通过预算管理核心从投入控制向产出结果的转变，以 预算绩效的方式有效疏导公共部门“理性”，约束公共部门“完全 理性”的负面效应与产出和效率损失。
• 另一方面，充分利用公共部门的“理性人”特征，设计适宜的 激励约束机制，使得公共部门“理性”选择符合政府预算的公共选 择，即产生预算绩效。
预算绩效管理
管理科学性与艺术性
何为“管理”？
• 前提假设：经纪人假设
• 管理=科学+艺术
何为“科学”？
• 案例1：美国的司机为何不疲劳驾驶？ • 案例2：美国的信用卡为何没有密码？ • 案例3：你赌博为什么一定会输？
• 问题：大学生考试作弊为什么屡禁不止？
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何为“艺术”?
• 案例：中央财经大学校长王广谦 的管人之道。
绩效：源于企业管理，进而融入公共管理，最终成 为一个政府与市场通用的概念。从单纯的语义角度看， “绩”就是成绩、产出，“效”就是效率、效益。绩效 表示成绩、成效。成绩是指我们工作或学习的主观努力 情况。成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。
就公共部门而言，“绩效”可以理解为公共支出 实现的产出和成果。
• 20世纪90年代，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家 纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预
算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目
标为导向，用绩效目标作为约束手段，在预算制度中实现了政策
（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。
（二）中国预算绩效管理的探索与实践
产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的 所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。
交易费用是指一切不直接发生在物资生产过程中的费用， 包括信息费用、谈判费用、拟定和实施契约的费用等。 换句话，即直接生产过程之外的一系列制度费用。
解答案例“非典病人”与“路灯”的故事
思考：飞机为什么可以凌空飞过人们的头顶？
• ——始于1999年的部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革，更是对于优化支出结构， 保障和改善民生起了积极作用，在很大程度上促进了财政资金使用效益的提高。
• 2.以绩效评价为主要方式的预算绩效管理萌芽
• ——2000年左右，我国部分地区开始了绩效评价试点探 索。
• ——2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效 评价体系”，财政部开始加强绩效评价工作，探索提高 财政资金使用效益的新方法、新途径，以绩效评价为主 要方式的预算绩效管理开始萌芽。
• 20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一 届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩 效预算改革的基调。
• 遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提 高的情形并未出现。因此从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹， 代之而起的是计划项目预算制（PPBS)、零基预算(ZBB)等。
展逐步产生的。在原始市场，大部分生产者都是 个体生产者，但在现代市场经济中，绝大多数生 产者已经不是以个体生产者存在，而是作为企业 存在。那么：
• 为什么在市场经济的发展过程中会产生和形成企 业这一经济组织形态呢？
• 正是因为维多利亚女王什么都不做，安心于担当“虚君” 的角色，詹姆斯·瓦特先生的蒸汽机才能在亚当·斯密那只 “看不见的手”的驱动下，开启了至今都让英国人念念不 忘、津津乐道的“维多利亚时代”。
• （三）理论模型
• u 预算绩效=u（λ1，λ2，λ3，……，λn）
• 式中：λ1 代表制度基础；λ2 代表技术框架；λ3 代表法规体 系；λn 代表其他配套措施。
• 从理论模型中可以看出，政府预算支出绩效水平的影响因素是由 包括制度基础、技术框架、法规体系等诸多内容构成的。同时也 表明，政府预算支出绩效管理改革是以制度建设为核心，技术框 架选择与法规体系完善为重要补充，并配合其他政策措施的。
• 1.古而有之的绩效思想
• ——从西周到秦汉，我国古代政权普遍建立了“上计制度”，对财政活动和官吏政绩进行管 理和考核。
• ——明朝万历年间，推行“考成法”，其核心是根据政务的轻重缓急，列出处理的先后顺序 和完成的期限，由六部和都察院按文簿登记事项逐月对完成情况进行检查，并根据检查结果 对官员实施奖惩等。
管理者的作用
• 企业因何存在？——科斯 • 罗纳德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）
——新制度经济学的鼻祖，科斯首次创 造性地通过提出“交易费用”来解释企业 存在的原因以及企业扩展的边界问题。 • 获1991年度诺贝尔经济学奖 • 伦敦大学理学博士学位;伦敦经济学院高等讲师、 布法罗大学经济学教授、弗吉尼亚大学经济学教授、 芝加哥大学法学院经济学教授 • 2013年9月2日在美国去世，享年103岁
三、追根溯源：预算绩效管理的前世 今生
• （一）西方国家绩效预算的发展与实践
• 绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计 划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效 率”。
• 绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理 局和美国农业部采纳了绩效预算。
•
1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在
“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、
财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中
的应用。提出了政府绩效3E（经济性Economy、效率性Efficiency、
有效性Effectiveness）内容框架。
• 问题：市场制度能解决“负的外部性”问题吗？
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• 真实世界里大量的“正外部性”问题（个人行为包含 了对他人有益的后果）
• 养蜂人与花农 • 小镇居民燃放礼花而我免费欣赏 • 工人罢工，未参加者沾光 • 路灯
• 问题：市场制度能解决“搭便车”行为吗？
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解决外部性的关键问题：明晰产 权，并且需要界定合理以降低交 易费用。
• ——从1949年到此后很长一段时间，计划经济，财政统收统支。
• ——1978年开始，实行以市场为导向的经济体制改革，财政资金使用效益问题不断得到重视， 但这一阶段财政管理的主要内容依然是解决财政收支矛盾，侧重于财政收入，对财政支出尤 其是财政支出绩效的关注还未摆上主要位置。
• ——1994年，分税制改革实施，我国财政收入得到快速、稳定增长，此时的财政收支矛盾得 到较大缓解，财政管理的侧重点逐步由收入管理转移到支出管理。
• （二）理论模型的假设条件二：政府预算管理中的制度契约 • 政府预算管理中普遍存在着各种正式的法律和规章（《宪
法》、《预算法》、管理办法、实施条例、操作守则等）和非正 式的约束（运作习惯、传统和禁忌等），这些构成了政府预算管 理制度的基本内容，而预算机构与职能部门之间的委托—代理关 系，符合市场经济中的契约。 • 因此，将政府预算管理中的各种规则与框架视为具有较强约 束力的制度契约，既有利于明确部门预算绩效管理改革的核心内 容，也有助于开拓视野，从契约的角度引入经济学的分析方法， 强调政府预算效率与效益。 • 政府预算可以被视为一种以“公法”为基础的政治契约，预 算管理中制度契约的不断完善与创新可以激发预算绩效，进而最 大限度地发挥公共预算对社会和谐发展的推动作用。