非政府组织——构建完善的公共服务体系之路径

第33卷　第1期河南师范大学学报(哲学社会科学版)2006年1月Vol.33　No.1 JOURNA L OF HENAN N ORMA L UNIVERSIT Y J an.2006

非政府组织:构建完善的公共服务体系之路径

卢海燕

(华北电力大学人文与社会科学学院,北京102206)

摘　要:改革开放以来我国非政府组织获得了较快发展,在以市场化、社会化为取向的公共服务改革中,引入非政府组织将有利于提高公共服务的质量和效率,有利于实现社会公平,有利于满足多元化的社会需求和提高公共服务的回应性。但目前我国非政府组织的发展还不够充分,组织的公共服务能力、组织的公信力和组织筹集社会资本的能力等方面有待进一步提高,这需要政府、非政府组织、社会共同打造一个有利非政府组织发展的良好环境。

关键词:非政府组织;公共服务;社会化;市场化

中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:100022359(2006)0120058204

非政府组织(Non2G overnmental Organization 简称N GO)作为兴起于西方发达国家的主要民间力量,其发展为西方国家构建合理的公共服务模式奠定了坚实的社会基础。正如莱斯特・萨拉蒙所言: 20世纪70年代以来,公共服务领域出现的变化之一是代表了20世纪最伟大社会创新的公民社会组织积极介入公共服务领域[1]。在我国,随着改革开放和市场经济的发展,非政府组织获得了较快的发展,其在公共服务领域的作用越来越受到人们的关注。培育非政府组织,充分发挥其在公共服务领域的作用,成为构建我国完善的公共服务体系,提升公共服务能力的有效路径。

一、市场化、社会化———我国公共服务改革的基本方向

政府的公共服务是指政府提供公共产品和服务的活动,包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务以及发布公共信息等,其目的就是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在我国,随着市场经济的发展和社会的进步,人们对政府的公共服务能力提出了更高的要求,计划经济条件下建立的公共服务体系已不能满足社会和经济发展的需求,且暴露出明显的不足。

(一)公共服务提供主体单一

我国的公共服务体系是在计划经济体制下形成的,在当时的体制下,认为公共服务和百姓的生活密切相关,是属于上层建筑领域、非经济的事务,因此应是国家举办并且国家是唯一的投资和管理主体,国家包办并直接控制公共服务的管理和运营。随着社会的发展,一方面公众对公共产品的需求越来越大,但得不到满足,而另一方面政府虽然加大了对公共产品的投入,但仍不能满足社会的需求。需求和供给的差距既使得公众无法获得满意的公共服务,又使得政府面临着巨大的财政压力,公共产品有效供给的不足和公众对公共服务产品的需求间产生了巨大的落差,进而使公众对政府的公共服务供给能力产生怀疑,甚至政府的合法性受到威胁。引入多元的公共服务投资主体,加大对公共服务投资的力度,减轻政府的压力,提高公共服务产品的供给能力,成为公共服务改革的必然。

(二)提供方式上缺乏有效的竞争机制

计划经济体制下,政府是公共服务管理的主体,

收稿日期:2005207219

政府对公共服务的管理完全采用行政手段,认为公共服务属于上层建筑领域,属于非生产性活动,不创造价值。把公共产品和服务都当作社会公益性或福利性的产品,认为不能或不必要实现商品化和市场化。这种非市场化的管理方式,使公共服务与经济活动之间缺乏内在的联系,公共服务提供的部门和单位之间相互分割、相互封闭、互不往来,这套僵化的公共服务管理体制,导致公共服务管理体系缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险责任机制,使整个管理不计成本和收益,导致公共服务管理效率低下、资源浪费严重。这不仅影响了国家经济的增长,也使我国公共服务管理本身的发展受到限制。

(三)政府的公共服务意识淡泊

传统体制下,政府奉行的是“管理行政”,公众被看作是被管理者,体现在公共服务中,政府缺乏“以民为本,为民服务”的意识。公共产品和服务的提供完全取决于政府的价值偏好,“官本位”思想严重。公共产品的生产和提供,不能以民众的需求为导向,往往导致公共产品品质低下、品种和数量不足,对公众的需求缺乏积极的回应。产生这一问题的重要原因之一,还在于缺乏一种成熟的市民社会的文化氛围,改变这种状况的途径之一就是培育非政府组织,积极构建发达的市民社会,形成以公众为主导的社会价值环境。

总之,计划经济体制下构建的公共服务体系,已不能适应现代社会的需要,解决我国公共服务领域这些问题的措施就是进行公共服务的改革,根据“新公共管理”理论和20世纪70年代以来西方国家改革的经验,公共服务的社会化、市场化成为各国公共服务领域改革的一条成功经验,而在这场改革中培育并发挥非政府组织在公共服务领域中的作用成为各国的改革中的一项重要内容。正如迈克・赫德森所指出的,“公域”曾是“有效的”服务提供者,然而其显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的服务管理责任委托出去……最后转移到“第三域”[2]。

公共服务的社会化主要是依靠社会力量发展公共服务。将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给非政府组织和私人部门甚至社区。改变过去公共服务完全由政府提供的局面,政府更多的是通过对社会力量的管理、组织和监督实现公共产品提供的社会化、多元化,实现公共服务提供主体的多中心。公共服务的社会化核心是引入多元的公共服务主体,实现“多中心治理”,其中非政府组织应成为重要的公共服务提供者之一。

市场化的核心是引入竞争机制,打破国家对公共服务领域的垄断,在多元化的公共服务主体间,形成有效竞争机制,从而提高公共服务供给的效率,实现资源的有效配置。非政府组织的引入,一方面可以形成政府和非政府组织在公共服务产品提供方面的竞争,另一方面非政府组织可以采用市场化的运作方式提供公共产品和服务。有效竞争方式的引入能提高公共服务供给的效率和质量,提高资源的有效利用率。

在这场以社会化、市场化为导向的公共服务领域的改革中,非政府组织成为各国普遍关注的焦点,根本原因在于非政府组织在公共服务领域能发挥着政府和市场都无法发挥的作用。我国的公共服务领域的改革,也应培育非政府组织,充分发挥其在公共服务领域中的作用。

二、非政府组织在公共服务中的作用

(一)有利于提高公共服务的质量和效率

非政府组织是以实现社会利益为宗旨,不以营利为目的,这决定了其在公共服务产品的提供中不以追求利润最大化为目标,从而能保证其提供产品的高质量,这就弥补了以实现利润最大化为目的的企业在公共产品提供中的不足。另一方面,在公共产品提供的效率方面,从组织结构上说,非政府组织与政府运作的等级制权力原则不同,它实行多样的、灵活的、平等参与式的组织结构,这种结构决定了其具有灵活高效的运作方式,从而有利于降低成本,提高效率,并且非政府组织可以采取企业化的经营方式,实现公共产品的供给,从而减少成本,提高效率。因此,在公共服务领域发展非政府组织,使非政府组织“向社会提供众多服务,承担一些政府部门不该做或做不好,企业做却未必有效的社会事务”[3](P22),而且能够起到“鲇鱼效应”,推动政府在公共服务领域的改革和创新,使公共服务效率和质量得到不断提高。

(二)有利于实现社会公平

从法理上说政府是社会公平的实现者和保护者,但由于政府能力的有限性,在现有的条件下还不能保证社会公平的真正实现,在公共产品和服务的提供上,表现为政府更多的是关注大多数人的需求,而无法满足所有公众对公共产品的需要。对于非政府组织来说,它能够有效地集聚社会资本,以有效的服务和治理行为整合社会相关阶层的利益要求,在政府与市场之外发挥其增进社会福利、促进社会公平的作用。非政府组织以其独有的公益性,实现对