非政府组织——构建完善的公共服务体系之路径

第33卷　第1期河南师范大学学报(哲学社会科学版)2006年1月Vol.33　No.1 JOURNA L OF HENAN N ORMA L UNIVERSIT Y J an.2006
非政府组织:构建完善的公共服务体系之路径
卢海燕
(华北电力大学人文与社会科学学院,北京102206)
摘　要:改革开放以来我国非政府组织获得了较快发展,在以市场化、社会化为取向的公共服务改革中,引入非政府组织将有利于提高公共服务的质量和效率,有利于实现社会公平,有利于满足多元化的社会需求和提高公共服务的回应性。

但目前我国非政府组织的发展还不够充分,组织的公共服务能力、组织的公信力和组织筹集社会资本的能力等方面有待进一步提高,这需要政府、非政府组织、社会共同打造一个有利非政府组织发展的良好环境。

关键词:非政府组织;公共服务;社会化;市场化
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:100022359(2006)0120058204
非政府组织(Non2G overnmental Organization 简称N GO)作为兴起于西方发达国家的主要民间力量,其发展为西方国家构建合理的公共服务模式奠定了坚实的社会基础。

正如莱斯特・萨拉蒙所言: 20世纪70年代以来,公共服务领域出现的变化之一是代表了20世纪最伟大社会创新的公民社会组织积极介入公共服务领域[1]。

在我国,随着改革开放和市场经济的发展,非政府组织获得了较快的发展,其在公共服务领域的作用越来越受到人们的关注。

培育非政府组织,充分发挥其在公共服务领域的作用,成为构建我国完善的公共服务体系,提升公共服务能力的有效路径。

一、市场化、社会化———我国公共服务改革的基本方向
政府的公共服务是指政府提供公共产品和服务的活动,包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务以及发布公共信息等,其目的就是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

在我国,随着市场经济的发展和社会的进步,人们对政府的公共服务能力提出了更高的要求,计划经济条件下建立的公共服务体系已不能满足社会和经济发展的需求,且暴露出明显的不足。

(一)公共服务提供主体单一
我国的公共服务体系是在计划经济体制下形成的,在当时的体制下,认为公共服务和百姓的生活密切相关,是属于上层建筑领域、非经济的事务,因此应是国家举办并且国家是唯一的投资和管理主体,国家包办并直接控制公共服务的管理和运营。

随着社会的发展,一方面公众对公共产品的需求越来越大,但得不到满足,而另一方面政府虽然加大了对公共产品的投入,但仍不能满足社会的需求。

需求和供给的差距既使得公众无法获得满意的公共服务,又使得政府面临着巨大的财政压力,公共产品有效供给的不足和公众对公共服务产品的需求间产生了巨大的落差,进而使公众对政府的公共服务供给能力产生怀疑,甚至政府的合法性受到威胁。

引入多元的公共服务投资主体,加大对公共服务投资的力度,减轻政府的压力,提高公共服务产品的供给能力,成为公共服务改革的必然。

(二)提供方式上缺乏有效的竞争机制
计划经济体制下,政府是公共服务管理的主体,
收稿日期:2005207219
政府对公共服务的管理完全采用行政手段,认为公共服务属于上层建筑领域,属于非生产性活动,不创造价值。

把公共产品和服务都当作社会公益性或福利性的产品,认为不能或不必要实现商品化和市场化。

这种非市场化的管理方式,使公共服务与经济活动之间缺乏内在的联系,公共服务提供的部门和单位之间相互分割、相互封闭、互不往来,这套僵化的公共服务管理体制,导致公共服务管理体系缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险责任机制,使整个管理不计成本和收益,导致公共服务管理效率低下、资源浪费严重。

这不仅影响了国家经济的增长,也使我国公共服务管理本身的发展受到限制。

(三)政府的公共服务意识淡泊
传统体制下,政府奉行的是“管理行政”,公众被看作是被管理者,体现在公共服务中,政府缺乏“以民为本,为民服务”的意识。

公共产品和服务的提供完全取决于政府的价值偏好,“官本位”思想严重。

公共产品的生产和提供,不能以民众的需求为导向,往往导致公共产品品质低下、品种和数量不足,对公众的需求缺乏积极的回应。

产生这一问题的重要原因之一,还在于缺乏一种成熟的市民社会的文化氛围,改变这种状况的途径之一就是培育非政府组织,积极构建发达的市民社会,形成以公众为主导的社会价值环境。

总之,计划经济体制下构建的公共服务体系,已不能适应现代社会的需要,解决我国公共服务领域这些问题的措施就是进行公共服务的改革,根据“新公共管理”理论和20世纪70年代以来西方国家改革的经验,公共服务的社会化、市场化成为各国公共服务领域改革的一条成功经验,而在这场改革中培育并发挥非政府组织在公共服务领域中的作用成为各国的改革中的一项重要内容。

正如迈克・赫德森所指出的,“公域”曾是“有效的”服务提供者,然而其显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的服务管理责任委托出去……最后转移到“第三域”[2]。

公共服务的社会化主要是依靠社会力量发展公共服务。

将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给非政府组织和私人部门甚至社区。

改变过去公共服务完全由政府提供的局面,政府更多的是通过对社会力量的管理、组织和监督实现公共产品提供的社会化、多元化,实现公共服务提供主体的多中心。

公共服务的社会化核心是引入多元的公共服务主体,实现“多中心治理”,其中非政府组织应成为重要的公共服务提供者之一。

市场化的核心是引入竞争机制,打破国家对公共服务领域的垄断,在多元化的公共服务主体间,形成有效竞争机制,从而提高公共服务供给的效率,实现资源的有效配置。

非政府组织的引入,一方面可以形成政府和非政府组织在公共服务产品提供方面的竞争,另一方面非政府组织可以采用市场化的运作方式提供公共产品和服务。

有效竞争方式的引入能提高公共服务供给的效率和质量,提高资源的有效利用率。

在这场以社会化、市场化为导向的公共服务领域的改革中,非政府组织成为各国普遍关注的焦点,根本原因在于非政府组织在公共服务领域能发挥着政府和市场都无法发挥的作用。

我国的公共服务领域的改革,也应培育非政府组织,充分发挥其在公共服务领域中的作用。

二、非政府组织在公共服务中的作用
(一)有利于提高公共服务的质量和效率
非政府组织是以实现社会利益为宗旨,不以营利为目的,这决定了其在公共服务产品的提供中不以追求利润最大化为目标,从而能保证其提供产品的高质量,这就弥补了以实现利润最大化为目的的企业在公共产品提供中的不足。

另一方面,在公共产品提供的效率方面,从组织结构上说,非政府组织与政府运作的等级制权力原则不同,它实行多样的、灵活的、平等参与式的组织结构,这种结构决定了其具有灵活高效的运作方式,从而有利于降低成本,提高效率,并且非政府组织可以采取企业化的经营方式,实现公共产品的供给,从而减少成本,提高效率。

因此,在公共服务领域发展非政府组织,使非政府组织“向社会提供众多服务,承担一些政府部门不该做或做不好,企业做却未必有效的社会事务”[3](P22),而且能够起到“鲇鱼效应”,推动政府在公共服务领域的改革和创新,使公共服务效率和质量得到不断提高。

(二)有利于实现社会公平
从法理上说政府是社会公平的实现者和保护者,但由于政府能力的有限性,在现有的条件下还不能保证社会公平的真正实现,在公共产品和服务的提供上,表现为政府更多的是关注大多数人的需求,而无法满足所有公众对公共产品的需要。

对于非政府组织来说,它能够有效地集聚社会资本,以有效的服务和治理行为整合社会相关阶层的利益要求,在政府与市场之外发挥其增进社会福利、促进社会公平的作用。

非政府组织以其独有的公益性,实现对
社会弱势群体的关怀,提供政府对部分群体无法满足的需求,从而有利于社会“公平正义”的实现。

(三)有利于满足多元化的社会需求
我国所有制结构的变化使社会呈现多元化的发展趋势,社会的多元化,使人们对公共服务的需求也呈多样化。

政府作为公共利益的实现者,其面向的是所有的社会成员,其行为必须具有普遍性,所提供的公共物品和服务也趋向于适应普遍性的要求。

在政府公共服务能力有限的情况下,政府只能满足社会公共物品的普遍需求。

非政府组织作为一种自发的民间性的组织,往往是基于某种社会需求的产生而产生的,其产生的根源上就带有一定的目的性,体现“多元化”的价值追求,它的产生也正是适应不同群体和利益要求的满足,因此满足多元化的社会需求是非政府组织发展的目的和优势所在。

(四)有利于提高公共服务的回应性
公共服务的提供者能及时了解并满足公众的要求,提高政府公共服务的回应能力是我国公共服务领域改革的一项重要内容,但是,政府机构庞大、信息沟通渠道不畅通和政府办事的“官僚作风”,使其表现出一定的回应性不足的问题。

非政府组织作为一种民间性的组织机构,具有贴近基层和公众的优势,这种优势便于非政府组织及时了解公众的诉求,对公众的需求能做出迅速的回应,这在一定程度上弥补了政府作为官僚机构运作不力的弱点。

从而从总体上提高我国公共服务的能力和水平。

三、提升我国非政府组织公共服务能力的基本思路
改革开放以来,我国非政府组织虽然获得了一定的发展,但客观地说,非政府组织的发展还不够充分,其固有的优势还难以发挥,特别是在公共服务领域的能力还有待进一步增强。

就我国的具体情况而言,促进非政府组织的发展可从以下几个方面入手。

(一)正确定位政府和非政府组织的关系
非政府组织和政府的关系定位直接影响着非政府组织的发展和职能的发挥。

传统体制下非政府组织对政府有一定的依赖性,发挥着“拾遗补缺”的作用。

随着我国行政改革的推进和政府职能的转变,政府权力应逐渐从公共服务的一些领域撤出,由“全能政府”向“有限政府”转变,正如戴维・奥斯本所言:政府在逐渐把自己的功能转向起更多的催化剂作用时,常常十分依赖第三部门[3](P21)。

非政府组织不仅将有效地承载政府分离出来的部分职能,也可以解决那些仅靠政府难以解决的问题。

从西方国家改革的经验和相关理论来看,政府和非政府组织在公共服务领域的关系应是平等的合作与竞争并存的关系。

一方面根据“委托政府”理论,政府为实现自己的目标将提供公益服务的任务委托给非政府组织来执行,政府与非政府组织之间存在着一种依据各自比较优势的分工,两者合作可以使双方各自发挥自己的优势[4](P45-46)。

另一方面,非政府组织在公共服务产品的提供中和政府形成一定的竞争态势,也有利于促进政府公共服务水平的提高。

(二)政府加快制度创新和供给
制度供给和创新是政府能力的一个重要方面,在促进非政府组织发展的过程中,政府应加快制度创新和供给,主要体现为加强法律法规建设,实现对非政府组织的法治化管理。

目前,我国对非政府组织管理的法律、法规不够健全,现有的若干关于非政府组织的管理主要是一些行政法规,有的甚至是行政部门的内部工作指导性文件,主要是依靠行政主管单位的管理而缺乏完善的立法,这种管理方式已与建立法治国家严重不符,因此国家应加快对非政府组织管理的立法,以法律手段对非政府组织加以管理,减少行政干预,从而构建更加科学合理的非政府组织管理体制。

(三)加强非政府组织公共服务能力建设
非政府组织的公共服务能力是指非政府组织在公共服务领域动员多种资源如社会资源、政治资源、国际资源、志愿者资源等,实现自己宗旨的能力。

第一,政府的合理赋权。

就我国非政府组织的状况而言,其作用发挥主要来自政府的赋权,即政府应把一部分公共服务的职能让渡给非政府组织,使其行使部分管理社会事务的职能。

而实现赋权的关键在于政府应转变观念,合理定位政府职能,实现社会政治观念由“统治”向“治理”转变,充分发挥非政府组织的作用。

构建“小政府,大社会”的社会治理模式。

第二,加强非政府组织的自身建设。

首先,完善非政府组织的内部管理体制,主要是建立、健全各项规章制度,使组织的各项活动有章可循,形成一套自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制。

其次,加强非政府组织从业人员的培训,提高从业人员的专业知识和服务技能。

同时,还应加强从业人员的职业道德教育。

(四)提升非政府组织的公信力
非政府组织作为一种民间的、公益性的、非政府的组织,其对社会公共事务的管理是建立在公众对
其高度信任的基础上的,因此良好的公信力是非政府组织为社会提供公共服务的前提和基础。

良好的公信力有助于非政府组织获得丰富的社会资本,增强非政府组织的公共服务能力。

而良好公信力的形成,需要非政府组织真正具有服务公众的意识和行动,同时非政府组织还应建立公开、透明的运作机制和有效的公共监督和制约机制,从而在非政府组织和公众之间形成融洽、和谐的合作关系。

(五)提高非政府组织筹集社会资本的能力
非政府组织公共服务能力的发挥在一定程度上取决于其筹集社会资本的能力,资金是非政府组织提供公共服务的基础,解决这一问题,可借鉴国外非政府组织资金筹集的方式。

目前,国外非政府组织资金筹集方式主要有以下几种:第一种是政府补贴。

包括政府直接拨款、合约和补偿。

直接拨款就是政府直接拨出部分税收收入用于资助非政府组织活动。

合约即非政府组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务,而由公共机构向非政府组织支付服务费。

补偿即政府向那些有资格享受政府项目并从非政府组织那里购买服务的人支付补偿费,这种方式中非政府组织是通过收取服务费而获得资金。

在美国,政府对非政府组织的资助除了直接向非政府组织拨款外,还采取豁免非政府组织的各种税和对
助的办法。

第二种资金来源方式是服务性收费。

指非政府组织通过提供服务而收取一定费用。

美国、意大利、日本的非政府组织的服务性收费占总收入的一半以上。

在我国服务性收费也可作为筹集资金的一条重要渠道,一是解决了组织的“自养”问题,保证了非政府组织的独立性和可持续发展,二是减轻了政府的负担,但政府必须对此进行严格规范和监督。

第三种方式是民间捐赠。

包括来自个人、基金会和企业的捐款。

民间捐赠不是非政府组织资金的主要来源,即使在民间捐赠比例最高的美国也仅占资金总量的19%,其余国家则更为有限。

在我国政府应通过制度创新鼓励民间捐赠。

第四种是外国援助。

主要是来自发达国家政府机构、基金会和其他非政府组织的拨款和捐款。

目前外国援助是一些发展中国家非政府组织收入的重要来源。

但必须看到,一些国外援助往往有一定的附加条件,这不利于非政府组织保持独立性。

根据我国的实际情况,有学者认为,我国非政府组织的资金还主要依靠政府的直接资助,并且“非政府部门对政府的这种资金依赖关系在未来还会呈上升趋势”[4](P42)。

综上所述,在我国构建完善的公共服务体系,非政府组织的力量不可忽视。

但非政府组织作用的进一步发挥,还需要政府、非政府组织、社会的共同努力,为非政府组织的成长打造一个良好的发展环境。

参考文献:
[1]何增科.公民社会与第三部门[M].北京:社会科学文献出版社,2000.266.
[2]迈克・赫德森.未被开发的“域”[A].李亚平,于海.第三域的兴起[C].上海:复旦大学出版社,1998.57.
[3]戴维・奥斯本・盖布勒.改革政府———企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996.
[4]王绍光.多元与统一:第三部门国际比较研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999.
NG O:The route of structure perfect public service system
L U Hai2yan
(North China Electric Power University,Beijing102206,China)
Abstract:The N GO of our country has a very fast development since reform and opening2up,during the reform of public service taking marketization,socialization as orientation,introduced quality and efficiency that the N GO will help to improve the public service,help to realize the society fairly,to satisfy the pluralistic social demand and response improving the public service.But the development of the N GO of our country is not abundant enough at present,the public service ability,public trust and the ability of raising the social capital,etc.for remaining to improve further,this needs the government,N GO,so2 ciety to make a good environment of favorable to N GO’s development together.
K ey w ords:Non2G overnmental Organization;public service;socialization;marketization
[责任编辑　孙景峰]。