破解资源型城市锁定性发展困局_张汉飞
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破解资源型城市锁定性发展困局*
○张汉飞
[摘要]我国资源型城市面临严峻的经济发展压力,其产业结构、财源结构、城镇体系、文化生态呈现强烈的“锁定”特征。破解资源型城市锁定性发展困局的对策是,建立景气预警机制,及时规划城市转型,不要等枯竭了才转型;依靠科学决策,发挥政府在城市转型中的主导作用,创造城市转型大环境;建设长效机制,实现城市转型发展的良性循环;从实际出发,顺利启动产业转型,避免产业发展被边缘化的危机;广开财源,多渠道解决城市经济转型的启动资金;以社会稳定为目标,重塑区域文化,实施创新驱动策略,走创新发展之路。
[关键词]资源型城市;锁定性困局;创新驱动
[中图分类号]F124.5[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2013)—03—0043(05)
[作者]张汉飞,副教授,博士,硕士生导师,中共中央党校进修部,北京100091
一、资源型城市发展困局呈现强烈的“锁定”特征
一般认为,良好的自然资源禀赋,尤其是丰富的矿产资源是工业化起步的基础和经济发展的“引擎”,但从长期来看,过度依赖资源发展的经济模式会出现经济增长缓慢,乃至有增长无发展的问题。作为我国经济社会发展特殊区域的资源型地区,其产业结构、财政支撑、城镇体系乃至文化生态,亦渗透着资源型经济的基因,充盈着资源型经济的烙印,呈现出强烈的“锁定”特征。
1.产业结构畸重化、初级化、刚性化,产业发展“锁定”
我国资源型城市基本都是因开发矿产资源而兴起,依托矿区建设发展起来的(森工城市则依托木材基地建成),采选业及其关联原材料工业成为资源型城市产业体系的主导产业,从而形成了产业单一、矿业独大、畸重化、初级化、刚性化的产业结构。如大同、阜新、辽源、鸡西、鹤岗、七台河、淮南、淮北、萍乡、平顶山、六盘水、铜川12座煤炭城市,煤炭和电力工业占工业总产值的比重平均达到51%。石油城市大庆和东营的石油采掘业占工业总产值的比重分别为73%和78%,石油加工业的比重分别为20%和8%,两者合计分别达到93%和86%。森工城市伊春市的木材采伐与加工业占工业的比重合计达50%。①第二产业中的采掘业与配套产业作为主导产业形成了紧密的产业链,产业关联度大,配套产业的依附性强,整个城市经济发展对资源具有高度的依赖性,极易造成产业配置的严重锁定。
这种“一头沉”式的产业结构有着较高的风险,受多种条件制约,接续产业发展缓慢,资源产业衰退与替代产业成长未能实现同步,致使城市经济与社会可持续发展后劲不足。当主导产业面临资源和市场风险时,锁定性的城市产业结构难以对资源型产业的衰退产生缓冲作用,产业转型的基础薄
*①基金项目:本文系中共中央党校重大科研项目“国际金融危机后中国经济面临的挑战与对策研究”(DXXJZD2010001)子课题“危机后我国区域经济协调发展
研究”、国家社会科学基金一般项目“全球碳博弈格局下中国低碳发展的宏观经济政策研究”(10BJY011)分报告“推动城市低碳发展的政策思考”的部分研究成果。
数据源于大同、阜新、辽源、鸡西、鹤岗、七台河、淮南、淮北、萍乡、平顶山、六盘水、铜川、大庆、东营、伊春等城市近5年的统计年鉴。
弱,一二三产业协调发展的格局尚未形成,其城市经济增长的引擎将嘎然而止。此外,因产业结构的单一导致城市就业结构单一化,一旦资源枯竭,将不可避免地产生大量失业问题。事实上,矿产资源为非可再生资源,随着矿业的持续发展,资源必将面临枯竭。我国现有资源型城镇426座,人口覆盖1.54亿,涉及多种资源行业。其中,经济发展处于成长期的82座,占19.2%;处在鼎盛期的290座,占68.1%;处在衰退期的54座,占12.7%。①资源型城市尤其是矿产资源型城市,在经历多年大规模开采后,大都面临或将要面临资源枯竭的问题。如大庆油田的可采储量只剩下30%,仅有7.54亿吨,到2020年年产量只能维持到2000万吨左右;辽河油田原油开采已动用探明地质储量的77.1%,天然气则已动用了82.6%,油气产量明显下降,并导致生产成本大幅度增加。②即使是可再生的森林资源,由于多年重采轻育,使得实际可采成熟林比重显著下降,绝大部分林区都出现了无林可采或严重过伐的局面。一旦资源枯竭,就会对城市发展产生严重影响。
2.财源结构陷入自然资源比较优势“陷阱”,财政支撑“锁定”
从资源型城市工业经济的发育形成过程看,有相当多的城市表现为“先企后市”。“先企后市”即资源型城市的发展经历了先有资源开发企业而后再有城市(政府)的演变过程。资源开发建设初期,一般是先有一个开发矿产资源的大型企业,然后才有服务企业生产、生活的地方政府,城市依附和“脱胎”于这些企业。资源型城市政企关系大致有两种体制模式:一是政企合一型。“政企合一”体制对于以大企业为依托,加速资源开发是非常有利的,也是可行的,特别是在初期、大规模建设时期,实行这种管理体制都很成功,它排除了条块分割、相互制约的干扰,决策快、实施快、见效快。但在大企业规模形成、城市百业待兴之际,仍采用和维持这种体制对于城市的发展就增加了许多风险。二是政企分离型。绝大多数资源型城市都采用了这种管理体制,或在经历了“政企合一”后,最终走向了“政企分离”。“政企分离”的原因是城市、企业追求的战略取向和发展目标不尽相同。但是尽管实现“政企分离”,城市的发展依然高度依赖于资源型工业甚至一个具体的企业,城市的发展是伴随工业的发展而进行的,城市政府是为企业服务的,企业的兴衰存亡就是城市工业的兴衰存亡,以至于直接影响到城市的兴衰存亡。
长期以来,资源型城市的财源主要靠增大投入、铺新摊子,靠拼卖资源来保速度、保增长,财源结构陷入自然资源比较优势“陷阱”,财政支撑无意识“锁定”。随着资源开采规模的逐步扩大,资源型城市财政收支持续低于全国城市平均人均财政收支水平。其根本原因,首先,在于资源型城市的主导产业为上游基础性产业,产品附加值远低于下游加工业。其次,资源产品的价格波动波及面大,国家为保护下游产业,稳定整个价格体系,往往对资源产品价格实行行政性干预和管制。我国目前由国家直接干预和管制价格的少数产品中,大部分为稀缺性资源产品,这使得资源产品价格长期难以反映其价值和市场供求关系,导致资源型城市利益大量外流。第三,国有大中型企业是资源型城市经济的主体,也是城市财政收入的主要来源,但这些企业相当一部分是中央直属企业,所得税上缴中央财政,对地方财政贡献少。这些因素使得大多数资源型城市呈现出“资源丰富、经济贫困”的尴尬局面,城市自我发展能力很低。财政收支水平的低下导致资源型城市既无资金进行公共产品的投资,也无力为国家大型建设项目匹配资金,从而丧失了许多发展机会。
3.城镇体系点多、线长、面广,城市功能“锁定”
许多资源型城市都是伴随矿产资源的开发而经历矿区小镇-县城-小城市-市辖区-中等城市的发展过程,甚至有的发展成为大城市。资源型城市在建立之初,往往仅仅是一个“工业基地”,城市功能很薄弱。资源型城市本身就是由于资源开发而兴起的,而资源分布一般具有不连续性的特点,因而“点多、线长、面广”往往就成为了资源型城市建设存在的共性问题,结果缺乏现代化城市应有的聚集效应,同时也给市政设施建设与合理利用带来了诸多问题。另外,为了避免建筑物压矿,城区建设要避开地下矿产资源区,这进一步加大了资源型城市布局的分散性。随着矿业及原材料工业的持续不断发展,城市功能趋向于“服务”资源型工业的发展,这时的城市功能很单一,而且不完善、不健全。
资源型城市开发的历史呈现的是重生产轻生活、重产业轻城市、重经济轻生态的发展轨迹。生态经济与循环经济的
REFORM OF ECONOMIC SYSTEM
NO.3.2013
①②数据源于中国矿业联合会矿业城市基础数据库。
数据源于王洛林和魏后凯主编:《东北地区经济振兴战略与政策》,社
会科学文献出版社,2005年12月版,第189页。