贵州省审计厅关于举办2018年领导干部经济责任及自然资源资产离任（任中）审计培训的通知

合集下载

基层审计机关在领导干部自然资源资产离任审计中面临的困难及对策

基层审计机关在领导干部自然资源资产离任审计中面临的困难及对策毕长巍摘要：要实行最严格的生态保护制度是党的十九大报告提出的新要求，作为县区政府及其街道办事处、乡镇政府以及村、居委会不仅是我国行政管理体制的末端，还是自然资源主要所在地以及环境保护的具体执行者，其领导干部是履行职能最直接的责任者。

因此基层审计机关做好新常态下的领导干部自然资源资产离任审计，对促进我国审计监督体系向纵深发展，发挥审计在促进绿色可持续发展中的保障作用具有十分重要的意义。

关键词：基层审计机关；领导干部；自然资源资产；离任审计；困难与对策基层政府是国家治理的基础，有着纽带连接的关键作用，新常态下的自然资源资产离任审计对于基层审计机关是一份严峻挑战书，需要面临的外部和内部挑战众多。

然而，这也是基层审计机关在新常态下，践行五大发展理念，履行审计职能所必须承担的神圣职责之一。

一、领导干部自然资源资产离任审计面临的困难1.审计制度和机制不健全该项工作从审计署2015年开始试点，到2017年出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，虽然取得了很大进步，但是大多数基层审计机关层面现今仍处于总结探索中，相关的体制机制仍然不完善。

一方面审计体制存在制约性，像区级审计机关需要涉及的自然资源资产管理部门不仅为本级政府部门，还有国土、规划、环保等市级部门，得到的配合十分有限。

部分基层审计机关尚未结合自然资源资产离任审计工作特点，对经济责任审计联席会议制度进行创新和完善，工作开展的互通性、协调性不足。

另一方面，基层审计机关尚未形成适应本地区的审计管理体系和审计方法，进而制约着审计工作开展。

2.自然资源信息基础比较薄弱领导干部的自然资源资产离任审计工作，离不开全面的自然资源资产信息，其中涉及到不同类型的自然资源资产价值量、实物量、质量等多方面信息，从整体现状来看，相关政策的实施与审计需求之间仍然存在明显的差异，一方面各部门按自身职责特点，对自然资源资产核算涉及到的目标、主体、类型、对象以及计量标准等方面仍不统一，如农业部门、统计部门与国土部门数据不一致等。

准确把握自然资源资产离任审计与经济责任审计的相互关系

准确把握自然资源资产离任审计与经济责任审计的相互关系作者：姚念璞来源：《经济研究导刊》2019年第16期摘要：当前，我国经济发展所面临的环境已经发生改变，为加快推进生态文明建设，必须促进自然资源资产节约利用。

对此，中央提出要开展领导干部自然资源资产离任审计。

一直以来，审计部门开展的领导干部经济责任审计已形成一套完整的体系，且与自然资源资产离任审计相比，两者审计对象都是党政主要领导干部，具有一定的重合性。

分析两项审计工作的关系以及如何做好配合，提出融合式审计，以节省审计时间，提高审计效率。

关键词：领导干部;自然资源资产;经济责任;审计中图分类号：F239 ; ; ; ;文献标志码：A ; ; ;文章编号：1673-291X（2019）16-0091-02《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立系统完整的生态文明制度体系，要求审计部门开展领导干部实行领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“自然资源资产审计”）。

理论界将自然资源资产审计界定为政府审计部门依照中央精神和法律法规对领导干部任职期间对自然资源资产的管理保护，以及对生态环境的保护责任履行情况进行的监督、鉴定和评价。

开展自然资源资产审计，促使领导干部在开展工作中必须充分考虑生态因素，必须树立正确的政绩观。

审计部门在实施审计过程中需要将两者尽可能地结合起来，协同或整合推进实施，还可以有效缓解审计任务重以及重复审计问题。

一、自然资源资产审计与经济责任审计的内在联系1.审计目标一致。

经济责任审计的主要目标是促进领导干部在工作中用好权利，树立起正确的政绩观，促进领导干部贯彻落实绿色发展理念，要守纪、守法，尽职尽责，推动本地区或本部门科学全面发展。

自然资源资产审计主要内容是领导干部对自然资源资产的管理和生态环境保护情况。

2.审计对象重叠。

经济责任审计的对象主要包括地方党委和政府的主要领导干部以及党政工作部门或单位的主要领导干部。

而自然资源资产审计的对象包括地方各级党委和政府主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门或单位的主要领导干部。

领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议

领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议作者：郭旭来源：《审计与理财》 2017年第4期一、领导干部自然资源资产离任审计的内涵定位与现实意义（一）内涵定位领导干部自然资源资产离任审计是审计机关以节约资源和保护环境为目的，采取一定的方式和方法，依法对政府及相关主管部门、企事业单位和个人，开发、建设、利用、保护自然资源资产以及与自然资源资产和环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的合法性、效益性进行审计，并对领导干部责任进行鉴证和评价。

审计围绕野领导干部冶野自然资源资产冶和野责任冶开展，依据领导干部对自然资源资产应履行的职责和义务，确定审计范围。

内容一般包括院国家资源战略的实施情况，环境资源政策的贯彻落实情况及效果；自然资源资产管理的有效性；自然资源资产主要资金来源和使用情况的真实性、合法性和效益性；重要自然资源存量及变化情况；自然资源资产数据信息的可靠性；等等。

审计的主要目标可以概括为摸清家底、揭示问题、界定责任、规范管理，即摸清地区自然资源资产权属、规模、质量、价值等基本情况；揭露自然资源资产管理和利用中存在的突出问题，揭示风险隐患；客观评价领导干部的相关责任；促进规范管理，推动生态文明制度建设。

（二）现实意义一是推进生态文明建设，促进经济可持续发展。

201 2 年1 1 月，党的十八大做出野大力推进生态文明建设冶的战略决策，描绘出生态文明建设的宏伟蓝图。

201 5 年1 0 月，党的十八届五中全会召开，推进生态文明建设首度被写入国家五年规划。

改革开放以来，我国以经济发展为中心，社会经济发展取得巨大成就，粗放型经济发展方式导致自然资源耗竭、生态恶化等现象频现，已经影响经济社会的可持续发展。

中央对于开展领导干部自然资源资产离任审计的决策部署，是推进生态文明建设的重大制度创新，也为审计工作拓展了一个新的领域。

开展领导干部自然资源资产离任审计，有利于提高自然资源资产的使用效率，防止对自然资源的滥用或过度开发，从而缓解经济发展与资源环境保护的矛盾，促进经济社会可持续发展。

领导干部自然资源资产离任审计问责探析

第５卷㊀第２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀西南林业大学学报(社会科学)㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｖｏｌ.５㊀Ｎｏ.２㊀２０２１年４月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＳＯＵＴＨＷＥＳＴＦＯＲＥＳＴＲＹＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ(ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ)㊀㊀㊀㊀㊀Ａｐｒ.２０２１㊀领导干部自然资源资产离任审计问责探析马文杰㊀邵琛霞(南京审计大学法学院ꎬ江苏南京２１１８１５)摘要:领导干部自然资源资产离任审计制度已经结束试点ꎬ开始在全国范围正式施行ꎬ然而其基本理论仍需继续完善ꎮ只有完善审计的问责机制ꎬ才能让审计成果落到实处ꎬ真正保育自然资源资产ꎮ领导干部自然资源资产离任审计问责应当厘清问责程序ꎬ建立多元问责主体ꎬ明确问责对象ꎮ在责任的界定上ꎬ不应套用经济责任审计中的责任区分形式ꎬ而是统一定性为直接责任ꎬ根据领导干部实施的环境行政行为的不同ꎬ分为决策责任㊁执行责任和监管责任ꎮ在明确了承担责任的大小㊁轻重之后ꎬ让被审计对象承担社会责任㊁审计责任㊁组织责任㊁党纪监察责任及法律责任ꎮ关键词:问责ꎻ离任审计ꎻ自然资源资产ꎻ领导干部中图分类号:Ｄ９１２㊀㊀㊀㊀文献标志码:Ａ文章编号:２０９５－１９１４(２０２１)０２－００６０－０６ＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＯｆｆ￣ｐｏｓｔＡｕｄｉｔｉｎｇＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙＳｙｓｔｅｍｏｆＬｅａｄｉｎｇＣａｄｒｅｓᶄＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅＡｓｓｅｔｓＭａＷｅｎｊｉｅꎬＳｈａｏＣｈｅｎｘｉａ(ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗꎬＮａｎｊｉｎｇＡｕｄｉｔＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＮａｎｊｉｎｇＪｉａｎｇｓｕ２１１８１５ꎬＣｈｉｎａ)Ａｂｓｔｒａｃｔ:Ｔｈｅｏｆｆ￣ｐｏｓｔａｕｄｉｔｉｎｇｓｙｓｔｅｍｏｆｌｅａｄｉｎｇｃａｄｒｅｓᶄｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅａｓｓｅｔｓｈａｓｆｉｎｉｓｈｅｄｔｈｅｔｒｉａｌａｎｄｓｔａｒｔｅｄｔｏｂｅｆｏｒｍａｌｌｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄｎａｔｉｏｎｗｉｄｅ.Ｈｏｗｅｖｅｒꎬｉｔｓｂａｓｉｃｔｈｅｏｒｙｓｔｉｌｌｎｅｅｄｓｔｏｂｅｉｍｐｒｏｖｅｄ.Ｏｎｌｙｂｙｉｍｐｒｏ￣ｖｉｎｇｔｈｅａｕｄｉｔａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｍｅｃｈａｎｉｓｍｃａｎｔｈｅａｕｄｉｔｒｅｓｕｌｔｓｂｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄꎬａｎｄｔｈｅｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅａｓｓｅｔｓｂｅｔｒｕｌｙｐｒｅｓｅｒｖｅｄ.Ｔｈｅａｕｄｉｔａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｏｆｏｆｆ￣ｐｏｓｔｌｅａｄｉｎｇｃａｄｒｅｓᶄｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｓｓｅｔｓｓｈｏｕｌｄｃｌａｒｉｆｙｔｈｅａｃ￣ｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓꎬｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｕｌｔｉｐｌｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｕｂｊｅｃｔｓａｎｄｉｄｅｎｔｉｆｙｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｏｂｊｅｃｔｓ.Ｉｎｔｅｒｍｓｏｆｔｈｅｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｏｆｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙꎬｗｅｓｈｏｕｌｄｎｏｔａｐｐｌｙｔｈｅｆｏｒｍｏｆｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｉｏｎｉｎｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｓｐｏｎｓｉ￣ｂｉｌｉｔｙａｕｄｉｔꎬｂｕｔｕｎｉｆｏｒｍｌｙｄｅｆｉｎｅｉｔａｓｄｉｒｅｃｔｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙꎬｗｈｉｃｈｃａｎｂｅｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｄｅｃｉｓｉｏｎ￣ｍａｋｉｎｇｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉ￣ｔｙꎬｅｘｅｃｕｔｉｖｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｔｓｃａｒｒｉｅｄｏｕｔｂｙｌｅａｄｉｎｇｃａｄｒｅｓ.Ｔｈｅａｕｄｉｔｅｅｓｈｏｕｌｄａｓｓｕｍｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓｉｎｃｌｕｄｉｎｇｔｈｅｓｏｃｉａｌｒｅ￣ｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙꎬａｕｄｉｔｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙꎬｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙꎬｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙａｎｄｌｅｇａｌｌｉａｂｉｌｉｔｙａｆｔｅｒｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈｅｅｘｔｅｎｔｏｆｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ.Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙꎬｏｆｆ￣ｐｏｓｔａｕｄｉｔｉｎｇꎬｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅａｓｓｅｔꎬｌｅａｄｉｎｇｃａｄｒｅ㊀㊀２０１３年１１月ꎬ党中央的十八届三中全会提出ꎬ在全面深化改革的道路上ꎬ要探索编制自然资源负债表ꎬ对领导干部实行自然资源资产离任审计ꎬ为国家审计开辟了全新的工作领域ꎮ２０１５年７月ꎬ中央深化改革领导小组第十四次会议通过了«关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案»ꎬ提出要对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任进行审计评价ꎮ两年的试收稿日期:２０２０－１０－２８基金项目:江苏高校哲学社会科学研究项目领导干部自然资源资产离任审计制度研究 (２０１８ＳＪＡ０３２９)资助ꎮ作者简介:马文杰(１９９７ )ꎬ男ꎬ硕士研究生ꎬ主要从事审计法研究ꎮＥｍａｉｌ:１４７６６５０２６２＠ｑｑ.ｃｏｍꎮ通信作者:邵琛霞(１９７８ )ꎬ女ꎬ博士ꎬ讲师ꎬ主要从事环境法研究ꎮＥｍａｉｌ:ｓｈａｏｃｈｅｎｘｉａ＠１６３.ｃｏｍꎮ点实践后ꎬ中办㊁国办在２０１７年６月印发了«领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)»ꎬ对领导干部自然资源资产离任审计工作提出了具体的要求ꎬ自此该项审计工作走上了正轨ꎮ领导干部自然资源资产离任审计制度作为一项新制度ꎬ无论是专家学者的研究ꎬ还是审计工作人员的实践ꎬ都还在继续探索之中ꎮ只有完善审计结果运用的问责机制ꎬ才能让审计成果落到实处ꎬ真正保育自然资源资产ꎮ问责制度包括问责主体㊁问责对象㊁问责内容以及问责程序等[１]一系列相互关联的环节ꎮ目前领导干部自然资源资产离任审计的问责制度还存在许多问题ꎬ具体表现为程序不健全ꎬ主体模糊ꎬ对象不明ꎬ责任形式混乱ꎬ部分内容直接套用经济责任审计的相应规则ꎮ针对存在的问题ꎬ结合领导干部自然资源资产离任审计自身的工作特点ꎬ依据环境资源法律法规的要求ꎬ探讨建立起自己特有的问责制度ꎬ尤为重要ꎮ一㊁领导干部自然资源资产离任审计的问责程序㊀㊀领导干部自然资源资产离任审计的问责制度ꎬ首先的问题是厘清其工作的具体流程ꎮ在以往的审计问责制度中ꎬ总是存在启动难㊁实施难的问题ꎮ审计机关在审计过程中发现了问题ꎬ对被审计对象的行为和及其造成的结果进行了责任的界定与评估ꎬ但仍然需要履行相应的程序才能追究责任ꎮ领导干部自然资源资产离任审计涉及的被审计对象身份特殊ꎬ审计事项千头万绪ꎬ责任形式更是形态多样ꎮ在这种情形下ꎬ启动责任追究ꎬ推动责任追究ꎬ尤为重要ꎮ２０１５年实施的«党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)»ꎬ填补了问责程序的制度空白ꎮ根据«办法»第１１条规定ꎬ负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门ꎬ在发现相应的追责情形时ꎬ应当依法对损害环境和资源的问题进行调查ꎬ再根据调查结果对其应负的责任与处理提出建议ꎬ对自身职责范围内的责任做出处理决定ꎬ对范围之外的责任则将有关材料移送至其他有权处理的机关ꎬ按照相关规定进行处理ꎮ«办法»为领导干部自然资源资产离任审计建立起了一条完整的问责流程线路ꎬ可以将该模式以流程图的形式表现如下:图１　领导干部自然资源资产离任审计问责流程图Ｆｉｇ１㊀Ｆｌｏｗｃｈａｒｔｏｆａｕｄｉｔｉｎｇａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｆｏｒｏｆｆ￣ｐｏｓｔｌｅａｄｉｎｇｃａｄｒｅｓᶄｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｓｓｅｔｓ㊀㊀审计机关要继续跟踪有权机关的处理结果以及执行情况ꎬ并在审计报告中给出结论ꎬ确保被审计对象的自然资源资产离任责任得到了充分的追究与合理的承担ꎮ二㊁领导干部自然资源资产离任审计问责的主体及对象㊀(一)领导干部自然资源资产离任审计的问责主体资源离任审计的问责主体不是资源离任审计的实施主体ꎮ资源离任审计的实施ꎬ是指开展自然资源资产离任审计ꎬ包括编制自然资源资产负债表㊁对领导干部任期内的自然资源资产进行核算㊁反映自然资源资产的占有㊁使用㊁维护情况ꎬ贯彻落实国家自然资源政策等一系列工作ꎮ而资源离任审计的问责ꎬ则是根据调查㊁鉴证得到的自然资源资产数据ꎬ对领导干部进行工作评价ꎬ包括环境资源责任的界定与责任的承担ꎮ二者在行为逻辑上具有时间的连贯性ꎬ资源离任审计的实施是开展问责的基础ꎬ但不能将二者的行为主体划上等号ꎮ由于自然资源具有经济性㊁稀缺性㊁公益性以及国有性的特征ꎬ领导干部自然资源资产离任审计的实施主体理应是国家审计机关[２]ꎬ其问责主体则有狭义与广义的区分ꎮ从狭义的角度看ꎬ资源离任审计的问责主体应当是审计机关ꎮ审计机关是国家重要的监督力量ꎬ根据相关法律法规依法对被审计的领导干部进行自然资源资产离任审计ꎬ自然享有对被审计对象进行监督㊁纠正㊁问责的权力ꎮ但在实践当中ꎬ审计机关的权限不可能处理所有发现的审计问题ꎬ因而需要扩张问责主体的外延ꎬ将其他有权处理问题的机关纳入问责主体的范围ꎮ从广义的角度看ꎬ资源离任审计的主体范围如何确定ꎬ不仅要考虑资源离任审计工作本身ꎬ１６第２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀马文杰等:领导干部自然资源资产离任审计问责探析还应当考虑到资源离任审计的需求来源ꎮ从管理论的角度来看ꎬ资源离任审计只是应对环境资源问题的一种手段㊁一种规制工具ꎬ而审计的最终目标在于合理地解决环境资源问题[３]ꎮ那么在审计机关问责之外ꎬ也可以引入其他规制工具来解决环境资源问题ꎬ包括权力机关问责㊁司法机关问责㊁监察机关问责等ꎮ根据资源环境问题的严重程度ꎬ不同的机关可以对被审计对象进行不同程度的问责ꎬ这也是审计问题线索移送模式下问责程序的应有之义ꎮ从公共受托责任论的角度来看ꎬ资源离任审计的实质是对环境公共产权委托管理的问责ꎬ是对代理人受托责任的鉴证ꎮ由于自然资源为全民所有ꎬ这种受托责任事实上来源于公民的委托管理ꎬ因此公民或者说社会ꎬ也应当加入到问责主体的范围中来ꎮ构建多元问责主体ꎬ能更好地充实审计问责的力量ꎬ将环境责任落到实处ꎮ(二)领导干部自然资源资产离任审计的问责对象在十八届三中全会后出台的«党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则»中ꎬ第１３㊁１４条规定了地方各级党委㊁政府主要领导干部经济责任审计的内容ꎬ将自然资源资产的开发与保护也纳入了其中ꎮ２０１７年中办㊁国办印发的«领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)»进一步强调ꎬ要求县以上地方各级党委和政府应当加强对本地区领导干部自然资源资产离任审计工作的领导ꎬ及时听取本级审计机关的审计工作情况汇报并接受㊁配合上级审计机关审计ꎮ由此可见ꎬ领导干部自然资源资产离任审计的问责对象应当是地方各级党政领导干部ꎮ然而仅仅承认地方各级党政领导干部作为问责对象是不够的ꎬ核心的问题在于ꎬ领导干部究竟应当在何等程度上承担责任ꎬ需要进一步探究环境权力分配的结构ꎬ在权责一致的基础上建立责任分配的正确方式ꎮ有学者认为ꎬ环境审计源于公众对环境污染的问责需求ꎬ而这种公众的问责需求是因为环境机会主义行为的存在ꎬ这种行为从环境污染者延伸到环境监管者ꎬ因而需要对环境公共产权的委托管理进行问责[４]ꎮ也有学者指出ꎬ在环境问责中应当区分地方各级政府首脑与各职能部门领导的责任ꎬ不能把二者混淆ꎬ地方政府应当始终作为第一环境责任人[５]ꎮ我国政府环境责任的缺失很大程度上与责任主体的模糊有关ꎬ在问责实践中往往重环境治理主管部门的责任ꎬ而轻政府负责人的责任ꎬ对其限定条款都比较笼统[６]ꎮ有学者认为环境问责的制度建设有必要纳入党政同责的理念ꎬ将问责对象拓展到地方各级党委与政府两套系统及其领导成员ꎬ要求党委与政府共同承担法律责任与政治责任[７]ꎮ责任委托代理说认为ꎬ资源环境的权力与责任是一种委托代理关系ꎬ自然资源由一国的人民全体享有ꎬ但人民不可能亲自管理自然资源ꎬ因而将环境资源的管理权委托给政府ꎬ由政府作为代理人ꎮ而政府与具体的环境资源监管部门之间又存在着委托代理的链条ꎬ地方政府作为委托人ꎬ而政府设立的环境资源监管部门作为代理人ꎬ行使对自然资源的经营㊁管理权[８]ꎮ在这种责任委托代理说的路径下ꎬ地方政府只是环境资源经管权的其中一级代理ꎬ并不是直接行使管理权的主体ꎮ由此ꎬ一些学者比照经济责任审计的相关制度ꎬ将资源离任审计的责任分为领导责任㊁主要管理人责任和直接负责人责任ꎬ并做出了详细的情况说明ꎬ根据领导干部参与环境管理工作的程度来界定其责任[９]ꎮ然而ꎬ在实践中党政领导干部需要处理的事务牵涉到方方面面ꎬ纯粹主管环境资源事务或者直接参与的情况并不普遍ꎬ因此常常只能给领导干部界定为领导责任ꎬ而大部分责任则由环境资源监管部门承担ꎮ这种责任倒置的现象无疑削弱了审计问责的功效ꎬ降低了资源离任审计的权威性ꎮ«环境保护法»第６条规定ꎬ 地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责 ꎬ明确了各级地方政府才是资源环境保护中的正当责任主体ꎬ并且是第一责任人ꎮ因此ꎬ环境权责分配的架构不应当继续采用责任委托代理说 ꎬ而应当采用责任分解说 ꎮ地方环境资源监管部门作为政府设立的职能部门ꎬ与地方各级政府之间不存在委托代理关系ꎬ而是执行其命令的关系ꎮ本级政府将责任进行分解ꎬ环境资源监管部门作为执行者ꎬ并不是接受了地方政府的委托ꎬ环境责任的主体并没有因此而转移[１]ꎮ从这个角度出发ꎬ地方各级党政领导干部应当作为环境责任的主要承担者ꎬ在资源离任审计的问责阶段也必须承担更加严格的责任界定ꎮ２０１５年的«党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)»第３条做出了类似的规定ꎬ要求地方党委和政府对区域内资源和生态２６西㊀南㊀林㊀业㊀大㊀学㊀学㊀报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第５卷环境负总责ꎬ其中党委和政府主要领导应当负主要责任ꎬ有关工作部门和有关机构领导人员则按照职责分别承担相应责任ꎮ由此可见ꎬ地方党政领导干部作为第一责任人ꎬ在环境审计问责时不宜继续套用领导责任㊁主管责任㊁直接责任的传统责任类型ꎬ而应当全部定性为直接责任ꎬ再根据问题的性质㊁造成损害的严重程度等进一步区分应承担责任的类型与轻重ꎮ三、领导干部自然资源资产离任审计的责任类型㊀㊀在新«环境保护法»实施的背景下ꎬ环境责任的问责有了更清晰的实现路径ꎮ有学者认为ꎬ探寻政府环境责任的法制化ꎬ应当采取结构性法制要素的视角ꎬ即从政府环境职权的界定入手ꎬ再来界定政府的环境职责[１０]ꎮ根据责任履行方式的不同ꎬ应当对政府环境责任进行细分ꎬ包括决策责任㊁执行责任和监管责任ꎬ同时还应当进一步区分个人责任与集体责任[１１]ꎮ有学者提出了领导干部资源离任审计责任界定的基本框架ꎬ认为对责任的界定应当从两个维度出发ꎬ一是界定领导干部应承担责任的程度ꎬ二是界定资源环境问题后果的严重程度[１２]ꎮ在坚持权责一致㊁责任落实的同时ꎬ要能区分前任责任与现任责任[１３]ꎮ在责任界定时还需要考虑环境污染本身的流动性与时滞性[１４]ꎮ资源离任审计的责任界定需要更规范化ꎬ在审计准则之外ꎬ还应当具备标准规范㊁程度规范㊁结论规范ꎬ对于实务操作也需要一套完整的体系[８]ꎮ«党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)»在第５~８条详细规定了领导干部应当承担责任的２５种情形ꎬ大大丰富了领导干部生态环境损害责任的具体内容ꎮ有学者曾经将政府的环境责任按照具体实施的环境行为分为环境决策责任㊁执行责任以及监管责任ꎬ而领导干部自然资源资产离任审计也可以借鉴这一思路ꎬ根据地方党政领导干部负责㊁主管㊁实施的环境行为的不同ꎬ区分自然资源离任审计的责任类型ꎮ(一)领导干部自然资源资产离任审计的决策责任«环境保护法»规定地方政府需要为本区域内的环境质量负责ꎮ地方政府作为环境责任的责任主体ꎬ在公民的委托下对本辖区内的环境资源进行规划㊁管理ꎬ其领导干部作为行政长官自然要为做出的各项决策负责ꎮ领导干部的决策责任应当包括两个方面ꎬ一是与环境资源直接相关的决策责任ꎬ决策的具体内容应当涵盖地方政府制定的部门规章㊁规范性文件㊁环境资源发展保护规划㊁地方环境标准㊁环境资源管理制度等方面ꎮ资源离任审计需要判断其是否违背了更上级的环境资源法律㊁行政法规的规定ꎬ是否与本地区的环境资源禀赋状况相适应ꎬ是否具有可行性ꎬ以及是否符合国家的可持续发展战略ꎮ尤其要注意环境问题在时间上的滞后性ꎬ对于追求短期利益而留下长期隐患的环境决策应当严肃处理ꎬ不能遗漏环境问题ꎬ将责任留给后任ꎮ二是与环境资源间接相关的其他决策责任ꎬ比如部分经济决策责任ꎮ这是因为环境并非封闭系统ꎬ环境问题也不是一个孤立的审计点ꎮ某些地方政府在环境资源领域的决策可能并无不当之处ꎬ但其经济政策过于激进ꎬ产业布局规划不够合理ꎬ从而导致了区域性污染的产生ꎬ在这种情况下如果仅着眼于环境资源领域的决策责任是无济于事的ꎬ必须拓展范围ꎬ追溯根源ꎬ对引起环境污染的经济决策进行合理的问责ꎬ建立起正确的责任联系ꎮ另外ꎬ追究决策责任并不意味着不决策就无需承担责任ꎮ领导干部基于公共受托实施决策权㊁管理权ꎬ是应当履行的义务ꎬ不作为并不能成为逃脱责任的借口ꎮ倘若地方政府怠于行使决策权ꎬ对行政区域内的已出现环境问题放任自流ꎬ对存在的环境隐患视若无睹ꎬ导致出现无法可依㊁无令可从的现象ꎬ同样应当追究领导干部的决策责任ꎮ(二)领导干部自然资源资产离任审计的执行责任领导干部自然资源资产离任审计的执行责任是指地方党政领导干部在环境专项资金管理以及重大环境工程项目中对出现的问题应当承担的责任ꎬ包括环境资金的筹集㊁管理㊁使用的责任ꎬ以及环境工程项目规划㊁建设㊁运行㊁维护的责任ꎮ资源环境审计不应当只注重财务审计ꎬ还应当结合绩效审计ꎬ将资源环境审计分解为四个阶段性的目标:财政审计㊁财政绩效审计㊁资源环境审计㊁资源环境绩效审计[１]ꎮ根据审计工作的不同层次ꎬ可以将执行责任进一步细分为三个部分ꎬ以便于更好地与资源离任审计实践相配合ꎬ更加准确地界定领导干部应当承担的责任ꎮ１)财政执行责任:问责重点在于核查环境专３６第２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀马文杰等:领导干部自然资源资产离任审计问责探析项资金和环境工程项目中资金㊁账目的真实性ꎮ主要内容包括环境专项资金中是否存在资金筹措不及时㊁不到位ꎬ环境工程项目中的资金分配是否合理ꎬ相应的财政拨款是否足额发放等现象ꎬ尤其对环境资源相关资金的贪污㊁挪用㊁挤占㊁流失等重大财务问题需要重点核查ꎮ财政执行责任与传统的财务审计工作类似ꎬ是财务审计在环境资源领域的应用ꎮ２)合规执行责任:问责重点在于审计环境专项资金与环境工程项目中政府行为的合法性ꎬ对行为合规的审计应当贯穿环境资金与环境工程项目的全过程ꎮ对于环境专项资金来说ꎬ包括环境资金的申请㊁筹集是否满足国家规定的标准ꎬ资金流转的中间流程是否严格按照规定进行ꎬ资金的用途是否与资金发放的要求一致等ꎮ对于环境工程项目而言ꎬ该项目在设立前是否依法进行了环境影响评价ꎬ相关报批㊁审批手续是否完整ꎬ工程项目在建设过程中是否严格遵守规章制度ꎬ项目交工时是否具有了与计划相符的功能等合规性问题ꎬ都应当成为资源离任审计的内容ꎮ这就要求领导干部做到程序的严丝合缝㊁无懈可击ꎮ３)绩效执行责任:指环境专项资金与环境工程项目在实际运行中的有效性ꎮ开发㊁利用㊁治理㊁修复环境资源ꎬ不是简单的实施问题ꎬ更是实效问题ꎮ一般的财务审计㊁合规审计仅仅保证了资金的去向真实㊁项目的建设完成ꎬ并不能反映出其成效的多少ꎮ因此ꎬ还有必要对执行责任进行绩效的审计ꎮ环境专项资金在投入之后究竟产出的成果与原定的计划目标相比是足额完成还是未达计划ꎻ其中的差距是因为客观的设计错误还是主观上存在工作失误ꎻ环境工程项目对环境问题的解决ꎬ区域的环境质量的改善ꎻ污染的彻底消除等问题ꎮ这些问题涉及大量环境㊁生态等学科的专业知识ꎬ往往成为自然资源离任审计工作中的疑难点ꎬ但也是问责过程中必须克服的绊脚石ꎮ(三)领导干部自然资源资产离任审计的监管责任在领导干部自然资源资产离任审计中的监管责任ꎬ是指领导干部作为地方政府首长应当背负的环境监测㊁环境管理与环境监督责任ꎮ根据环境资源相关法律法规的规定ꎬ地方政府应当组织相关部门或委托专业机构ꎬ对区域内的环境资源状况进行调查ꎬ进行风险评估ꎬ对环境资源承载能力进行监测ꎬ并建立预警机制ꎬ应对突发的紧急资源环境事件ꎬ特别是加强对农业污染源的监测预警ꎮ环境管理责任要求领导干部实施合理的行政行为ꎬ加强对环境资源保护工作的重视ꎮ地方政府应当加强对环境资源保护知识的宣传普及ꎬ组织对生活废弃物的分类㊁回收ꎬ推广清洁能源的生产㊁使用ꎮ同时还要进一步提高对农村环境保护工作的投入ꎬ对农村的饮用水保护㊁养殖屠宰污染㊁工矿污染㊁土壤污染等防治工作划拨专项资金ꎮ环境监督责任则要求领导干部充分发挥法律赋予地方政府的环境监督功能ꎬ对一般环境污染的责任人进行及时的㊁合法的追究ꎬ深入地贯彻落实环境公益诉讼的裁决结果以及资源环境保护督查的整改要求ꎮ同时组织下设的环境管理部门做好环境资源相关的信息公开工作ꎬ定期对社会公开环境质量㊁环境监测㊁环境许可㊁行政处罚等信息ꎮ四、领导干部自然资源资产离任审计的责任承担㊀㊀领导干部自然资源资产离任审计中的责任承担如果过于轻缓ꎬ则失去了对被审计对象的威慑力ꎬ无法起到应有的保护环境资源的作用ꎮ倘若责任承担过于严苛ꎬ又有可能造成多做多错的局面ꎬ使地方党政领导干部在环境资源保护工作上畏首畏尾㊁瞻前顾后ꎬ不敢放手施为ꎬ最终成为懒政惰政 ꎮ因此ꎬ在责任追究中应当拿捏好责任承担的分寸ꎮ有学者为领导干部资源离任审计的成果应用建立了一套框架ꎬ将审计结果分为责任履行水平与责任履行问题两类ꎬ采用直接运用与推动应用两种模式ꎬ将审计结果与领导干部个人利益挂钩ꎬ实现责任的追究[１５]ꎮ结合责任的分类ꎬ可以按照被审计对象实施行为的不同㊁造成环境问题后果的严重程度ꎬ评价其责任的大小㊁轻重ꎬ对被审计对象进行不同形式㊁不同等级的追究ꎮ(一)社会责任环境资源具有共有性的特征ꎬ政府对其管理权也因此具有公共受托的属性ꎬ因此公众是天然的问责主体ꎮ公众问责实质上是一种声誉性处罚ꎮ审计机关在完成资源离任审计的基本工作之后ꎬ应当将审计报告与审计结果向社会公众公开ꎮ这既是对公众委托环境资源管理权的回应ꎬ也是对４６西㊀南㊀林㊀业㊀大㊀学㊀学㊀报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第５卷被审计对象的一种问责措施ꎬ使其受到社会舆论的谴责ꎮ(二)审计责任审计机关作为国家监督机关的重要组成部分ꎬ当然享有法律赋予的问责职权ꎬ并且审计机关作为实施自然资源资产离任审计的主体ꎬ可以在法定的职权范围内对存在问题的被审计对象做出处罚决定ꎮ一般来说ꎬ审计机关可以以出具审计决定书的方式做出审计处罚处理ꎮ(三)党纪监察责任与法律责任对于在审计过程中发现的党政领导干部在实施环境行政行为的过程中违反党纪或者行政纪律的问题ꎬ审计机关应当将有关材料移送给纪检监察机关进行处理ꎬ令其承担相应的党内责任㊁纪律责任以及监察责任ꎮ如果违反了法律法规甚至涉嫌犯罪ꎬ审计机关则应当将相关材料及时移交司法机关进行处理ꎬ令其承担相应的法律责任ꎮ(四)组织责任对于在任期内出现了严重自然资源问题的地方党政领导干部ꎬ其自然资源资产离任审计结果应当计入组织档案ꎬ影响其考核㊁任免㊁奖惩等利益ꎮ对存在重大问题负有责任的干部ꎬ不得提拔或者转任重要职务ꎬ对于负有主要责任的领导干部ꎬ还可能受到调离岗位㊁引咎辞职㊁责令辞职㊁降职㊁免职等组织处理ꎮ将离任审计的后果作为对领导干部任期内政治业绩的一票否决 ꎬ这一制度将逐渐改变现有的部分地方领导干部唯经济论和唯ＧＤＰ论的工作理念ꎮ五、结㊀语㊀㊀领导干部自然资源资产离任审计的开展ꎬ是我国对于日益紧迫的自然资源保护开出的一张药方ꎬ也是传统的经济责任审计向环境资源领域探出的一步新棋ꎮ随着经济高速增长的态势放缓ꎬ国家对于经济质量的要求与日俱增ꎬ保护环境㊁节约资源不仅仅是可持续发展战略推行的必然要求ꎬ更是广大人民群众对美好生活㊁宜居环境的迫切向往ꎮ要求地方党政领导干部尽快扭转发展观念ꎬ重质量㊁轻数量ꎬ求实质㊁拒空心ꎮ自然资源资产离任审计的存在ꎬ并不是为领导干部套上镣铐ꎬ而是督促领导干部真正重视自然资源问题ꎬ既要金山银山ꎬ更要绿水青山ꎮ为了更好地发挥领导干部自然资源资产离任审计的作用ꎬ需要进一步完善审计问责制度ꎬ拓展多元化的问责主体ꎬ明晰问责的主要对象ꎬ需要更多专家学者的研究与审计工作人员的实践将其逐步完善ꎮ[参㊀考㊀文㊀献][１]㊀李兆东.影响我国政府资源环境审计开展的十个问题[Ｊ].财会月刊ꎬ２０１９(５):１０６－１１３. [２]㊀戴克柱.对自然资源资产离任审计的几点认识[Ｊ].审计研究ꎬ２０１４(６):３－９.[３]㊀郑石桥.自然资源审计基本逻辑:理论框架和例证分析[Ｊ].新疆财经大学学报ꎬ２０１７(２):４１－４８. [４]㊀李兆东.环境机会主义㊁问责需求和环境审计[Ｊ].审计与经济研究ꎬ２０１５(２):３３－４２.[５]㊀肖萍.环境保护问责制度研究[Ｊ].南昌大学学报(人文社会科学版)ꎬ２０１０(４):６０－６６. [６]㊀夏夜.对政府环境责任主体的再认识[Ｊ].探索与争鸣ꎬ２０１４(７):９４－９６.[７]㊀任恒.我国环境问责制度建设中的党政同责理念探析[Ｊ].北京工业大学学报(社会科学版)ꎬ２０１８(２):４９－５５.[８]㊀唐玲嫣.自然资源资产离任审计中责任界定的探讨[Ｊ].中国管理信息化ꎬ２０１８(１):３０－３３. [９]㊀周曦.基于经济责任的环境审计路径选择:浅析经济责任审计中的环境保护责任审计[Ｊ].审计研究ꎬ２０１１(５):２４－２７＋４４.[１０]㊀马波.论政府环境责任法制化的实现路径[Ｊ].法学评论ꎬ２０１６(２):１５４－１６０.[１１]㊀马志娟ꎬ韦小泉.生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究[Ｊ].审计研究ꎬ２０１４(６):１６－２２.[１２]㊀郑石桥ꎬ吕君杰.领导干部资源环境责任审计界定:理论框架和例证分析[Ｊ].会计之友ꎬ２０１８(２０):１５４－１６０.[１３]㊀钱水祥.县级党政主要领导干部自然资源资产离任审计研究[Ｊ].审计研究ꎬ２０１６(４):１５－１９. [１４]㊀游春.领导干部自然资源资产离任审计责任界定探析[Ｊ].中国乡镇企业会计ꎬ２０１９(１):１８４－１８６. [１５]㊀高丽霞ꎬ郑石桥ꎬ吕君杰.领导干部资源环境责任审计成果应用:理论框架和例证分析[Ｊ].会计之友ꎬ２０１８(２２):１５２－１５６.(责任编辑㊀周㊀莉)５６第２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀马文杰等:领导干部自然资源资产离任审计问责探析。

领导干部自然资源资产离任审计探析

Audit observation•审计观察领导干部自然资源资产离任审让探析审计署驻济南特派员办事处侯杰【摘要】十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，实施领导干部自然资源资产离任审计是国家推进生态文明建设的重要制度安排，是基于我国目前生态环境破坏严重状况的重要举措。

本文在阐述开展该项审计工作必要性的基础上，分析了审计工作中面临的困难，并提出了对策建议。

【关键词】领导干部自然资源资产审计—、引言2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着试点工作正式拉开帷幕。

2017年，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对开展领导干部自然资源资产离任审计工作提岀了具体要求。

在近年的机构改革中，国家新组建了自然资源部，这有利于加强政府对自然资源的统一高效管理，有利于推动该项审计工作。

领导干部自然资源资产离任审计与传统的领导干部经济责任审计、资源环保专项审计等审计项目不同，具有涉及面广、专业性强、基础数据缺乏等特点，需要审计人员综合考虑被审计地区的资源禀赋，选取重点关注的自然资源,有针对性地开展工作。

2015年以来，按照国家的工作部署，审计署先后组织特派办及地方审计机关开展了湖南娄底、河北省等地区的审计试点工作，为该项审计工作的全面实施创造了条件，但审计中仍面临一些困难，亟待各方面共同解决。

本文对此进行探讨。

二、领导干部自然资源资产离任审计面临的困难（-）法规体系尚不健全开展领导干部自然资源资产离任审计需要依据相关的法规制度，而目前我国相关的法规体系尚不健全，无论是宪法，还是环境保护法、审计法等相关法律，甚至行政法规都很少涉及该项审计工作。

由于自然资源资产保护领域缺乏生态修复、损害补偿和责任追究等制度。

审计计划、审计程序、审计组织、审计内容和整改等方面.都有待建立相应的法规制度。

法规制度的缺失，导致审计机关在审计实施过程中，缺乏可操作的依据，工作难以开展。

4领导干部自然资源资产离任审计计划管理办法

***领导干部自然资源资产离任审计项目计划管理办法第一条为了规范领导干部自然资源资产离任审计项目计划管理工作，根据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》(厅发〔2017〕39号)，以及国家和省有关法律、法规和干部管理监督规定，制定本办法。

第二条列入自然资源资产离任审计计划管理的领导干部包括：（一）设区市、县（市、区）、乡（镇、街）地方党委和政府主要领导干部；（二）依法设立的各类开发区党委和行政主要领导干部；（三）发展改革、自然资源、生态环境、水利、农业、林业、能源等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。

第三条领导干部自然资源资产离任审计计划安排应遵循积极稳妥、量力而行、突出重点、确保质量的原则，对拟提拔晋升职务的、群众和有关方面反映较多的、掌管财政性资金数额较大的，以及党委、政府领导认为需要审计的领导人员应重点安排。

第四条领导干部任期内至少应接受一次自然资源资产审计。

审计计划安排以离任审计为主，必要时可安排任中审计。

地方党委和政府、开发区党委和行政主要领导干部自然资源资产离任审计计划应同步安排、同步实施。

第五条领导干部自然资源资产离任审计计划可以独立安排，也可以与领导干部经济责任审计、其他专项审计统筹安排。

第六条提出和调整领导干部自然资源资产离任审计项目计划，应按照下列程序办理：（一）每年年底前，组织部门根据干部管理权限和监督工作的需要，提出下一年度领导干部自然资源资产离任审计的项目计划建议，在征求审计机关意见后，报本级审计委员会审议决定。

（二）组织部门根据审计委员会审议决定，向审计机关提出党政领导干部任期领导干部自然资源资产离任审计委托，同时抄送联席会议各成员单位。

（三）设区市、县（市、区）领导干部垂直管理部门的领导干部自然资源资产离任审计计划，由有干部管理权限的省级主管部门党组确定，并将年度审计计划抄送联席会议办公室。

审计计划增加、减少、终止、延期时，应按照上述程序办理。

领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议

审计与理财2017.4一、领导干部自然资源资产离任审计的内涵定位与现实意义(一)内涵定位领导干部自然资源资产离任审计是审计机关以节约资源和保护环境为目的,采取一定的方式和方法,依法对政府及相关主管部门、企事业单位和个人,开发、建设、利用、保护自然资源资产以及与自然资源资产和环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的合法性、效益性进行审计,并对领导干部责任进行鉴证和评价。

审计围绕“领导干部”“自然资源资产”和“责任”开展,依据领导干部对自然资源资产应履行的职责和义务,确定审计范围。

内容一般包括:国家资源战略的实施情况,环境资源政策的贯彻落实情况及效果;自然资源资产管理的有效性;自然资源资产主要资金来源和使用情况的真实性、合法性和效益性;重要自然资源存量及变化情况;自然资源资产数据信息的可靠性;等等。

审计的主要目标可以概括为摸清家底、揭示问题、界定责任、规范管理,即摸清地区自然资源资产权属、规模、质量、价值等基本情况;揭露自然资源资产管理和利用中存在的突出问题,揭示风险隐患;客观评价领导干部的相关责任;促进规范管理,推动生态文明制度建设。

(二)现实意义一是推进生态文明建设,促进经济可持续发展。

2012年11月,党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策,描绘出生态文明建设的宏伟蓝图。

2015年10月,党的十八届五中全会召开,推进生态文明建设首度被写入国家五年规划。

改革开放以来,我国以经济发展为中心,社会经济发展取得巨大成就,粗放型经济发展方式导致自然资源耗竭、生态恶化等现象频现,已经影响经济社会的可持续发展。

中央对于开展领导干部自然资源资产离任审计的决策部署,是推进生态文明建设的重大制度创新,也为审计工作拓展了一个新的领域。

开展领导干部自然资源资产离任审计,有利于提高自然资源资产的使用效率,防止对自然资源的滥用或过度开发,从而缓解经济发展与资源环境保护的矛盾,促进经济社会可持续发展。

二是强化生态责任意识,助力经济发展方式转变。

2017年度领导干部自然资源资产离任审计网络培训班(85分卷)

一、单选题(共36题，共36.0分)1.开展领导干部自然资源资产离任审计的主体是( )D.全国各级审计机关2.审计署将于( )全面推开领导干部自然资源资产离任审计。

B.2018年3.地理信息系统(GIS)是以( )为基础，在计算机软硬件支持下，对地理数据进行输入、存储、管理、处理、分析和输出的计算机技术系统。

B.数据库4.习近平总书记到( )考察时指示该省要“努力成为我国生态文明建设排头兵”。

C.云南省5.承担保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的责任的部门是：( )A.国土资源部；6.关于领导干部自然资源资产离任审计工作的第一个正式文件是中共中央办公厅国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，这个文件是哪一年出台的( )C.2015年7.2005年，习近平总书记到( )考察时首次提出“过去讲既要绿水青山，也要金山银山，其实绿水青山就是金山银山”。

B.浙江省安吉县8.按照两办方案明确的领导干部自然资源资产离任审计试点工作的时间表和路线图，2017年的任务是：( )C.全面开展审计试点，年底前出台《领导干部自然资源离任审计暂行规定》；9.2015年11月，《进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》中提出：( )D.启动审计试点10.领导干部自然资源资产离任审计是我国加快推进( )的一项重要制度安排。

A.生态文明建设11.《生态文明建设目标评价考核办法》中规定的考核时间为：( )B.5年一考核，无须与规划期一致。

12.下列哪项内容不是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《生态文明体制改革总体方案》共同提到的？( )D.审计机关新的领域开拓点、新的业绩增长点、新的业务创新点、新的技术突破点13.下列哪一项不属于资源审计重点？( )D.林业主管部门违规批准露天采矿、采石等项目占用林地等问题。

14.以下哪项不属于资源环境问题的特点？( )D.因果性15.下列哪项不是地理信息技术的主要功能( )D.连接转换的功能。

领导干部自然资源资产离任审计解读

领导干部自然资源资产离任审计解读作者：马志娟来源：《群众·下半月版》2018年第01期2015年至2017年，领导干部自然资源资产离任审计试点在全国分阶段分步骤实施。

2017年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立，意味着从2018年开始，离任审计将从试点阶段进入全面推开阶段。

开展领导干部自然资源资产离任审计，是中央推进生态文明建设的重大战略决策和重大改革部署，有利于完善自然资源资产产权制度，促进自然资源的合理开发利用，有利于加快生态文明建设，促进“四个全面”战略目标的实现，有利于完善领导干部政绩考评机制和环境责任追究制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。

如何界定离任审计中的自然资源资产？自然资源资产是指产权可以被确认、能给所有者或实际控制人带来经济收益、价值能以货币计量的自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等。

可以从以下五个方面理解：自然资源是自然资源资产的实物基础。

自然资源客观存在，其范围大于自然资源资产。

前者构成了后者存在的环境，后者只有在创造物质财富过程中才能得以确定。

产权可以被确认。

产权是一个社会化概念，包括所有权、使用权和转让权等，依赖于人类社会制度体系而存在。

针对某类自然资源，只要有人类个体或组织根据制度体系来声明对其拥有权利，则具备产权属性，可以被视为自然资源资产。

能给所有者或实际控制人带来经济收益。

所有者指的是拥有所有权的个体或组织，实际控制人指的是尽管个体或组织不是所有者，但其拥有实际的使用权甚至转让权。

存在对自然资源进行交易的市场，获取经济收益的途径包括自行使用、将权利以约定价格让渡给另一方等。

价值能以货币计量。

当可以从自然资源中获取经济收益时，就能对自然资源的价值以货币进行计量。

对自然资源价值的计量可能是不准确的，但并不影响将其视为有价值的资产。

党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定中办发号

中共中央办公厅、国务院办公厅党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（中办发[2010]32号）第一章总则第一条为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员（以下简称领导干部）的管理监督，推进党风廉政建设，根据《中华人民共和国审计法》和其他有关法律法规，以及干部管理监督的有关规定，制定本规定。

第二条党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：（一）地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；（二）中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

第三条国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。

第四条本规定所称经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

第五条领导干部履行经济责任的情况，应当依法接受审计监督。

根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。

第六条领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定。

地方审计机关主要领导干部的经济责任审计，由本级党委与上一级审计机关协商后，由上一级审计机关组织实施。

审计署审计长的经济责任审计，报请国务院总理批准后实施。

第七条审计机关依法独立实施经济责任审计，任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉，不得打击报复审计人员。

第八条审计机关和审计人员对经济责任审计工作中知悉的国家秘密、商业秘密，负有保密义务。

第九条各级党委和政府应当保证审计机关履行经济责任审计职责所必需的机构、人员和经费。

第二章组织协调第十条各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联席会议（以下简称联席会议）制度。

深化领导干部自然资源资产离任(任中)审计的主要路径

深化领导干部自然资源资产离任（任中）审计的主要路径作者：段成钢来源：《现代审计与经济》2020年第06期科学制定计划市县审计机关要充分发挥同级审计委员会办公室职能，积极主动协同相关部门，建立起经常性、常态化、全覆盖的领导干部自然资源资产审计监督体系。

按照党管干部的原则，要主动加强与本级党委审计委员会成员单位，特别是组织部门的对接协调，依法依规确定审计对象，科学制定领导干部自然资源资产离任（任中）审计计划。

审计机关要协调好领导干部自然资源资产离任（任中）审计与经济责任审计、资源环境专项审计及其他行业审计的关系，在政策跟踪审计及财政、金融、企业及政府投资项目等各项审计中密切关注各级政府落实污染防治攻坚战政策措施情况，加强信息共享和成果互通，切实提高审计监督整体效能。

明确审计目标要紧紧围绕促进领导干部转变政绩观，推动解决自然资源资产和生态环境领域突出问题，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要开展工作。

紧盯饮用水、大气、土壤环境等人民群众生产生活最为密切相关的资源环境领域，推动重污染天气多发、饮用水安全保障不力、固体废弃物和垃圾处置不安全、农村面源污染等较为突出等问题的有效解决，推动重点地区、重点行业、重点单位有效防控生态环境安全隐患，着力反映被审计领导干部所在区域人民群众最关心、反映最强烈、最需迫切解决的资源环境领域“短板”和“弱项”问题，严肃揭露重大环境污染、重大资源损毁、重大违纪违法问题，积极推动问责追责，推动当地防范和消除生态环境风险隐患，推动山水林田湖草系统治理，促进领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，增强绿水青山就是金山银山的意识，推动各地有关绿色生产、绿色消费、低碳循环、节能降耗、清洁生产等体制、机制建立健全和改革完善，切实增加人民群众在生态文明建设和绿色发展中的获得感。

突出审计重点开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计要聚焦重点，关注党中央、国务院和省委省政府有关生态文明建设的决策部署贯彻落实情况，关注领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，以及遵循相关法律法规情况，结合当地自然资源禀赋特点和生态环境突出问题进行重点审计。

探索新形势下领导干部自然资源资产离任审计

探索新形势下领导干部自然资源资产离任审计作者：张萍来源：《现代经济信息》 2017年第23期摘要：党的十八大把生态文明建设纳入到“五位一体”总体布局中，党的十八届三中全会提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。

十八届四中全会中共中央国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。

关键词：新形势；领导干部；自然资源资产；离任审计中图分类号：F239.44文献识别码：A文章编号：1001-828X(2017)034-0-01习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。

宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。

”“生态文明建设事关中华民族永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。

”人民群众对青山绿水蓝天的渴望，就是审计开展工作的源泉。

2015年9月，审计署启动领导干部自然资源资产离任审计试点。

2015年11月，中办、国办联合印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着审计试点正式拉开帷幕。

各地审计机关边学习边实践边探索，通过引入政策评估、资产估值、环境影响评价等方法，充分运用地理信息系统技术与大数据相结合的方式，使自然资源资产审计取得了突破性进展。

下面笔者从以下几个方面谈谈自己浅显的认识。

一、自然资源资产离任审计的现实意义1.改革开放以来，我国经济建设发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成绩，与此同时也消耗了大量的自然资源，导致生态环境恶化。

环境污染呈高发态势，环境恶化直接危害人民群众的健康乃至生命，已经成为建成小康社会必须解决的紧迫问题。

自然资源资产离任审计的范围主要包含土地资源审计、水资源审计、森林资源审计、矿山资源审计、大气污染防治审计，都是人类生存必不可少的重要物质。

经济新常态背景下，开展领导干部自然资源资产离任审计，首先把自然资源资产管理开发利用以及生态环境保护中存在的问题揭露出来，同时把问题解决在萌芽状态；其次，通过落实责任追究问责体制，能够促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部遵纪守法，正确履行自然资源资产保护责任，促进生态环境的可持续性发展。

准确把握自然资源资产离任审计与经济责任审计的相互关系

准确把握自然资源资产离任审计与经济责任审计的相互关系作者：王启锋来源：《今日财富》2020年第15期随着社会的经济发展变化，为了推行现今的可持续发展以及生态文明建设，政府部门也在逐步进行生产和发展形态的转型，以节约型利用自然资源为主，尤其是在相关领导干部自然资源资产的离职审计活动中要加强审计工作，审计部门要注意经济责任审计与干部自然资源资产离任审计之间的关系，形成完整的审计体系，对比两者的审计对象，都是以相关管理的领导干部为主，因此具有相当程度的重合性，要分析两项审计工作之间的关系，相互配合以便于节约审计所需时间、提升审计工作效率。

一、引言现今党内要求建设完整的生态文明建设体系以促进社会的可持续发展，这就要求审计部门针对自然资源资产进行针对领导干部的自然资源资产离任审计，其主要就是要依照党中央的精神指导以及相关的法律法规针对领导干部任期内的自然资源资产的管理进行监督、判定和审查，能够有效促使领导干部在开展经济发展和政策实施时更多地考虑对当地生态环境的影响，树立领导干部正确的政绩观念，审计部门在实施审计的过程中要将自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合，进行便捷、高效的审计工作，从而全面提升审计工作的质量。

二、自然资源资产离任审计的概念论述自然资源资产离任审计包含了三个方面的概念，即自然资源资产、离职审计和自然资源资产离任审计。

（一）自然资源资产的概念论述一般而言，我们所说的自然资源包括有区域内的土地资源、矿产资源、生物资源、海洋蕴含的资源以及当地的气候资源等等共同形成的整体的资源环境，联合国对于自然资源的界定内容包括了能够发挥经济价值并能够改善人们的生活条件或者生活环境自然形成的要素等，都属于自然资源。

比如中东国家的石油资源、南非的钻石资源、北欧国家的海产品资源等等，都属于自然资源的范畴。

在自然资源中自然资源资产必须要满足两个条件，第一是要具有一定的稀缺性，比如空气资源隶属于整个地球生态圈的生物，不能作为自然资源资产，第二就是要具有明确的所属权，才能保证其作为资产有着确实的权限。

贵州省审计厅关于印发《贵州省审计机关统计数据质量控制考核问责办法（试行）》的通知

贵州省审计厅关于印发《贵州省审计机关统计数据质量控制考核问责办法（试行）》的通知文章属性•【制定机关】贵州省审计厅•【公布日期】2018.12.05•【字号】•【施行日期】2018.12.05•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】考核评价正文贵州省审计厅关于印发《贵州省审计机关统计数据质量控制考核问责办法（试行）》的通知各市（州）审计局，贵安新区审计局，仁怀市、威宁县审计局，厅机关各处（室、中心）：《贵州省审计机关统计数据质量控制考核问责办法（试行）》经中共贵州省审计厅委员会研究同意，现印发给你们，请严格执行。

2018年12月5日贵州省审计机关统计数据质量控制考核问责办法（试行）目录第一章总则第二章组织领导第三章职责划分第四章数据填报程序和要求第五章统计分析第六章统计资料第七章监督考核第六章追责问责第七章附则第一章总则第一条为规范全省审计机关统计工作，全面提升审计统计数据质量，根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国统计法》及其实施条例、《审计署审计机关统计工作管理规定》《贵州省统计工作问责暂行办法》《审计情况统计报表制度》等规定，制定本办法。

第二条本办法所称统计数据质量是指在开展审计工作情况和审计成果统计过程中，提供统计数据、统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性。

第三条统计数据质量标准以审计署制定的审计情况统计报告制度明确的统计指标、统计标准、统计方法等为准。

第四条本办法适用于全省各级审计机关。

第二章组织领导第五条审计机关统计工作实行统一领导，分级负责，归口管理。

省审计厅在审计署的业务指导下，主管全省审计机关的统计工作；市（州）审计局负责组织本地区审计机关和本单位的统计工作；县（市、区、特区）审计局负责本单位的统计工作。

第六条全省各级审计机关应当设置统计岗位，明确专（兼）职管理人员具体承担本单位的统计管理工作，并保持一定的稳定性和连续性，因工作需要调整专（兼）职统计管理人员的，须办理交接手续，同时将调整人员情况报上一级审计机关统计管理部门备案。

任中经济责任审计案例分析

01
结论和建议
结论总结
审计结果：任中经济责任审计的结论
存在问题：分析审计过程中发现的问题
改进建议：针对问题提出具体的改进措施
未来展望：对被审计单位的未来发展提出建议
对未来工作的建议
建立健全任中经济责任审计制度，加强对领导干部的监督和管理。完善审计程序和方法，提高审计质量和效率。加强审计队伍建设，提高审计人员的专业素质和职业道德水平。推进审计信息化建设，提高审计工作的信息化水平。
审计目标：通过对领导干部任期内的经济责任进行审计，评估其经济责任履行情况，为组织人事部门、纪检监察机关等有关部门提供参考依据。
审计目的和意义
确保公共资金的安全和完整促进政府部门的廉洁和高效强化对领导干部的管理和监督推动国家治理体系和治理能力现代化
01
审计范围和内容
审计对象和时间范围
XX
感谢观看
汇报人：XX
审计程序实施：执行审计计划，包括审查财务报表、凭证和账簿等
审计报告编写：汇总审计结果，编写审计报告并提出建议
01
审计结果和评价
审计发现的问题
财务报告错误：存在虚假记录或未披露重要信息违规行为：违反法律法规或公司内部规定资产损失：资产被滥用、浪费或不当处置内部控制缺陷：内部控制制度存在漏洞或执行不力
审计方法
审计计划：确定审计范围、目标和时间表
审计证据：收集、整理和分析相关资料和数据审计程序：实施审计程序，包括审查财务报表、凭证、合同等文件，进行实地调查和访谈等审计报告：撰写审计报告，提出审计意见和建议
审计程序和步骤
审计计划：确定审计范围、目标和时间表
审计证据收集：收集相关文件、记录和数据

贵州省审计厅关于严格执行审计项目进度控制有关规定的通知

贵州省审计厅关于严格执行审计项目进度控制有关规定的通知文章属性•【制定机关】贵州省审计厅•【公布日期】2018.04.18•【字号】•【施行日期】2018.04.18•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】审计正文贵州省审计厅关于严格执行审计项目进度控制有关规定的通知我厅制定的《贵州省审计厅审计项目进度控制办法》、《贵州省审计厅审计现场管理办法（试行）》和《贵州省审计厅审计结果文书复核审理审定暂行办法（试行）》等办法自颁布以来，得到较好的执行，但仍存在有的审计项目编制审计实施方案后未按规定核定工作量、有的审计项目实施时间或出具报告时间过长且未履行报批手续等问题。

为进一步规范审计业务行为，加强审计项目管理，提高审计质量和工作效率，控制审计成本，现对审计项目进度控制提出如下要求：一、严格执行审计工作日审批制审计组根据审计调查情况，制定审计实施方案，拟定审计项目各阶段具体工作天数。

审计机关统一组织多个审计组共同实施一个项目或者分别实施同一类审计项目的，由牵头业务处室根据厅年度统一组织审计项目计划、审计工作方案，结合各审计组实际情况等提出各审计组的审计工作日的初步意见，报法规处审核。

其他审计项目的审计实施方案经审计组组长审定、重要审计项目的实施方案报经审计机关负责人审定后报法规处，法规处根据审计实施方案和《贵州省厅审计项目现场工作量核定标准（试行）》，结合厅当年度统一组织审计项目计划和相关审计工作方案规定的时间等核定审计工作日。

二、严格执行现场审计时间规定现场审计应严格按照核定的工作时间完成，最长不得超过3个月，因特殊情况确需延长的，审计组应当提前提出延长现场审计时间的申请，经分管厅领导同意后报请厅主要负责人批准（报请审批表见附件1）。

三、严格执行出具审计报告时间规定（一）党政主要领导干部、国有企业领导人员经济责任审计项目和金融机构审计项目，原则上现场审计结束15个工作日内，审计组出具审计报告（征求意见稿）征求被审计单位和被审计人员意见。

领导干部自然资源资产离任审计困境分析

领导干部自然资源资产离任审计困境分析◇ 席龙胜　王正伟　任婉仪　汪一粟　鲁攀　谢静涵　侯路曼由于我国关于领导干部自然资源资产离任审计的起步相对较晚，相关的理论还不成熟，实践经验有所欠缺，虽然各地政府积极响应国家政策，在大力推进领导干部自然资源资产离任审计方面取得一定的成果，但是与此同时也暴露出了一系列的问题。

一、自然资源资产信息收集困难一是离任审计数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面，有的能够说明分布情况，却不能提供存量数量；有的只有数量，不能反映其质量；有的产权不清，权属不明。

二是数据断档。

由于自然资源资产数据统计程序复杂，技术难度较大，造成数据采集频率不够，数据链出现断层，难以满足审计需要。

如森林储蓄量的数据统计，国家层面的统计频率为十年一次，省级层面的统计频率为五年一次。

三是公信力差。

客观上讲，自然资源资产总量与质量很难计量。

如矿产资源蕴藏量主要基于现有技术预测，质量只能依据勘探和开采样本进行测定；单体水资源的面积在一定时期是不变的，而蓄水量由于库容的淤积是逐步减少的，且库容淤积程度很难测定，其质量测量也无法涵盖所有水域；海洋资源受水文变化影响较大，渔业资源存量因环境污染不断变化，导致自然资源资产基础数据存在较大误差。

四是数据分散。

自然资源资产种类较多，加之管理职能划分条块分割、事权交叉，其数据分散在多个职能部门，提取难度较大。

如收集土地资源的相关数据分别受制于规划、国土、环保等多个部门，而水资源、森林资源、矿产资源又直接与国土部门相关。

同时，一些基础数据无法从管理部门取得，而存在于科研机构和企业，难以实现数据共享。

二、自然资源资产的价值评估困难我国对于自然资源资产的核算以及与国民经济核算体系的关系问题研究最早可以追溯到20世纪80年代，但是直到2011年，也只是在政府财务报表附注中披露政府拥有的自然资源资产的实物量，这与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求还相差甚远，自然资源资产的价值难以计量，品种繁多，是制约我国自然资源资产披露不充分的关键性因素，与此同时，自然资源资产有的可能隐藏在地下，尚未进行勘测，有的是可再生资源，有的是非可再生资源，价格的波动性很大，公允价值难以可靠计量，或者市场价格并不能真实地反映其自身的价格。