理论价值

(一)激活基层人大的权力

温岭市参与式预算实践起到了促进人大制度改革、健全人大职能权限的积极作用。2005年7月，温岭市新河镇试行参与式预算，即公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与预算审查监督。在参与式预算中，人大代表和群众直接参与政府的年度预算编制，并对其实施加以监督。自此，民主恳谈与人大工作结合起来，成为一种群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督的新型基层民主形式，有效地激活了基层人大的功能，将基层人大的法定权力落到实处。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大具有选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权，政府预算应由人大审查批准并监督实施。但在实际运行中，人大权力被虚化，几乎处于监而不管和无法管的境地，处境极为尴尬。相对而言，政府权力不断膨胀，侵占了人大的部分职能。由于体制方面的原因，人大与党委、政府的关系一直没有理顺，财政预算往往由政府部门提出，人大审议表决多流于形式。过去温岭市的乡镇人代会一般安排一天到一天半的时间，除了预备会议、听取大会报告外，有时还要选举，剩下审议的时间不到半天，代表审议预算几乎没有涉及。现在把民主恳谈这种新型民主形式引入人大工作，既能够赋予民主恳谈以合法性，又可以通过引进新因素平衡人大与政府之间的关系，促进人大预算审查监督由程序性向程序性与实质性并重转变。民主恳谈不仅使政府预算更加民主化、科学化，还激活了人大的功能，强化人大与政府的监督与被监督关系。

(二)提高党和政府的政治威信

在当前我国轴心辐射型的国家治理模式中，权力由中心向边缘辐射是其显著特征，政治体制具有自上而下的压力性。不同级别的国家权力层层向下施加压力，下达的各种任务最终都要通过基层政权完成。这些任务包括提供公共产品和公共服务。农业税的取消减轻了农民负担，但也导致乡镇基层政权因财政恶化更加无力提供公共服务，从而加剧了基层政权的合法性危机[3]。由于传统的行政体制赋予民众的话语权有限，民众的真正需要往往与政府官员认为应该提供的公共服务有很大差别，并且由于阶层分化在农村已经出现并日趋稳固，社会经济精英对公共服务的提供掌握了更强的话语权。这些状况对于基层政权的权威提出了严峻的挑战。

温岭民主恳谈的开展可以视为改变这种状况的有益探索。从民主建设的逻辑起点看，温岭民主恳谈没有首先选择民主选举，而是首先选择民主决策、民主管理、民主监督。它提出了民主政治建设新的切入点和模式，这种模式可以概括为治理型模式[4]。在此种模式下，民主恳谈将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，在行政过程中吸纳民众参与，从而提高

政府决策的合法性和政策执行的有效性[5]。从实践效果来看，民主恳谈起初作为一种对话机制，加强了干群联系和交流，使普通民众将其意见和意愿直接表达出来，拉近了基层党委和政府与民众的距离，缓和了干群关系。开展参与式预算之后，民主恳谈不仅是一种对话机制，而且开始被纳入公共政策制定过程。民众参与公共政策制定，掌握了更大的话语权，直接影响财政预算。例如，2010年温岭市各职能部门的预算资金被预算恳谈会有效调整了2亿元[6]。民主恳谈取得的成效使温岭民众意识到，他们已经参与到了政权体系，在政策制定中享有更大的发言权，在财政资金这块蛋糕的分配中获得了更大的收益，实现了自己的实际利益。民众对党委和政府感到满意，势必增强对于基层政权的认同，使党委和政府的政治威信得到提高。

(三)对公民进行民主训练

发展协商民主必须培育民众的公共理性，即其参与政治、表达意见时的公共利益立场。协商过程应该以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件[7]。在协商性的民主恳谈实践中，参与者通过平等的交流协商，能够在听取他人意见后修正自己的最初意见，并站在公共利益的角度考虑问题，最终大多能够达成一致意见。

温岭市泽国镇的参与式预算协商模式采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照2‰的比例从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，就政府首先选出的事关民生问题的城建项目的重要程度，填写经过专家组可行性研究设计的民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表达自己的意见。民众直接参与城镇建设项目资金预算安排的决策过程，在恳谈前后对很多主要项目的打分有了重大的改变。由此可见，民主恳谈过程对于民众的公共理性和公民意识具有引导和塑造功能。

(四)降低政策执行成本

公共政策是公共权力为达一定目的而制定的权威性的社会价值分配方案。其能否发挥作用取决于政策执行的效率和效果，而政策能否得到有效执行取决于公众对政策的认同和接受程度，取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性。因此，要提高政策执行效率，降低政策执行成本，必须在夯实政府权威的合法性基础上增强社会公众对政策的认同[8]。民主恳谈通过加强对话和开放政策过程，增强了民众对基层政权的认同，提高了基层党委和政府的政治合法性，也增强了公众对于基层政权制定的公共政策的认同。民主恳谈使政策更加贴近民众的真实意愿和利益，提高民众对于政策的认同度，从而降低政策执行的阻碍，使政策执行更加顺利。