智慧城市一体化运行管理模式研究

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国
家发改委2019年发布的《新型
城镇化、智慧城市建设重点任务》提出，“优化提升智慧城市建设工作，指导地级以上城市整合建成数字化城市管理平台，增强城市管理综合统筹能力，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平”。

习近平总书记2020年4月在浙江考察时再次强调，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。

随着智慧城市、数字经济建设的不断推进，呈现出城市规划、建设、管理和服务向智慧化转变，城市治理向数字化、协同化转变，突发应急事件由单一纵向处置向多元协作横向处置转变，以及城市运行管理由简单分散管理向复合集中综合管理转变等趋势。

探寻科学有效的建
设模式，成为智慧城市建设的关键问题。

城市综合运行管理和指挥调度存
在的问题
1、城市运行管理的数据、信息、业务深度共享问题。

随着政府信息
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着时间的推移从常规状态逐渐演化而来，也可能是实时突发的，这势必面临着城市运行管理的常态管理和应急管理共存的问题。

3、城市运行管理的协同处置问题。

城市管理事件特别是突发应急事件，以公共安全事件为例，通常会涉及卫生、交通、社区等多部门同时监管与应急响应，传统的单一纵向处置无法满足现实需求，跨部门、跨领域的协同横向处置是有效手段。

4、城市资源集中指挥调度问题。

城市运行管理过程中对突发事件的应急响应效率是城市运行管理水平的重要指标，当前针对城市运行事件的处置常面临人员不到位，交通运输堵塞，物资、装置设备短缺等问题，造成响应不及时、处置不完善。

一体化融合的建设模式
面对诸多问题，需要通过一体化融合的建设模式来解决。

合集中一体化融合。

复合集中一体化旨在城市管理的末端窗口按
领域、行政管理范畴实行分散部署，构建信息上报、指令下达的统一通道，实现集中决策，并贴合“一号通行”“一网通办”“一屏通享”“一格通管”“一脑通用”总体目标。

一体化融合模式的建设内容
智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化模式建设可划分为一体化融合的体制建设、一体化融合的机制建设、一体化融合的平台建设和一体化融合的保障体系建设四部分。

1 、一体化融合的体制建设
本研究提出一体
随着智慧城市建设的不断推进，呈现出
城市规划、建设、管理和服务向智慧化转变，城市治理向数字化、协同化转变等趋势。

探寻科学有效的建设模式，成为智慧城市建设的关键问题。

2、“纵向分权 + 横向整合”协同一体化融合。

协同一体化融合旨在充分考虑现有城市管理的行政体系，在按领域、行政管理范畴的纵向分权自治管理的基础上，实现横向跨领域、跨行政部门的横向协同办公、协同处置等，达到城市运行管理行为、决策的协同一体化目标。

3、“集约管理 + 统一调度”多元协作一体化融合。

多元协作一体化融合旨在建设城市运行中心的基础上，实现人员、资源等多元素的集约化管理，并实现统一调度的目标。

4、“分散部署 + 集中决策”复
任务是：智慧城市综合运行管理和指挥调度的平台规划、建设和维护，智慧城市综合运行
管理和指挥调度模式的探索和完善，运行标准的制定与实施，运行过程的监督和指导，智慧城市运行的分析和评价，区级各部门数据资源共享整合的组织协调等职能。

2 、一体化融合的机制建设
一是信息整合机制。

信息整合机制，是作为城市综合运行管理和指挥调度一体化模式统一的信息入口。

整合包括12345市民热线、交警、火警、110、119、120等各业务部门事件热线，以及领导交办、省级转办、部门传达、大数据甄别等信息来源。

通过建立多渠道多资源的接入体系，
形成统一的服务渠道，引导各政府
单位、企业、民众积极参与城市管理，
优化为民服务手段、及时解决城市
运行的各类问题，以致提高城市综
合管理工作的能力。

二是多级多元协同机制。

包括：
多级纵向协同机制。

领导重视、组
织得力是协同管理机构发挥作用的
重要因素。

层级制是公共组织在纵
向上按照等级划分为不同的上下节
制的层级组织结构，不同等级的职
能目标和工作性质相同，但管理范
围和管理权限却随着等级降低而逐
渐变小的组织类型。

层级制特点是
不同层级间为垂直关系，指令从最
高层级到最低层级自上而下执行；
多元横向协同机制。

城市综合运行
管理和指挥调度属于高位协同机构，
在城市布控、公共服务等各项业务
中都涉及到与其他部门的协同，根
据业务相关度、协调力度不同，采
用两种部门对接方式：一种是派驻
办公。

针对业务关联多的业务部门
配置办公场所，由各部门选派工作
人员集中派工；另一种是远程对接
办公。

针对业务联系较少的业务部
门，采用在各职能部门配置专人进
行业务对接。

通过城市运行过程中
所产生的信息与业务部门对接，业
务部门再以原有模式处理业务。

三是平战转换机制。

平战转换
机制是智慧城市综合运行管理和指
挥调度一体化模式中平常与应急模
式转换的理论根据。

通过构建综合
运行管理与指挥调度管理双流程以
及事件分类分级标准，发挥城市运
行中从常态下运行管理迅速转为非
常态下应急管理的综合管理能力。

一体化融合的
体制建设
一体化融合的
机制建设
一体化融合的
平台建设
一体化融合的
保障体系建设
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平战转换机制中平常与紧急的转换模式以事件分类分级标准为依据。

常态下（平时），以综合运行管理为主，满足城市日常业务管理和社会公众服务的需求，实现各级单位业务信息资源共享；非常态下（紧急），迅速转为非常态应急指挥。

四是多态复合的运行响应机制。

运行响应机制是智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化模式的事件运行响应流程。

多态复合的运行响应机制机制包括常态和应急两种运行响应流程，包括城市综合运行管理响应流程以及城市指挥调度管理响应流程。

通过平常和应急双响应流程，满足城市所有事件运行响应。

五是联勤联动机制。

在市级城市运行综合管理领导小组的准确领导下，由市级城市运行中心承担联勤联动四权的职责，领导各联勤联动站在站长的组织、指挥、协调下开展联勤联动；各县、区、街道按自我巡查、自我管理、自我监督的方式开展联勤联动或申请联勤联动的支援，形成联勤联动运行体系与市级城市运行综合管理“1 + 3 + X”工作格局的紧密贴合。

六是城市运行事件分级分类机制。

一方面，按城市运行事件的类别特征进行分类管控：实现对城市运行事件的精细化统一分类，实现对城市运行事件的责任归属及处置等管控，并对发生源地、演化过程等进行全面管理，形成对城市事件的动态跟踪机制；另一方面按城市运行事件的风险级别进行分级调控：对城市运行事件实行分级调控，明
确高危、中风险和安全的具体划分
标准，并形成信息上报、处置决策
的分级管理体系，以更加有效地推
进精细化治理。

3、一体化融合的平台建设
智慧城市综合运行管理和指挥
调度一体化系统是充分落实“信息
整合、平战转换、运行响应、运行
保障”为核心的一体化管理新模式
的重要保障，是城市综合运行管理
与指挥调度一体化模式创新在技术
层面的进一步深化和扩展。

通过对
“智慧城市”建设目标、策略和建
设内容的深入研究，采用“技术为
基础、需求为导向”的方法，强化
智慧城市综合运行和指挥调度信息
化手段，为一体化模式提供信息化
支撑平台。

最终通过建设一体化融
合模式的平台，实现对全市运行状
态的一屏全面感知、一厅全线调度，
实现跨层级、跨地域、跨部门、跨
系统、跨业务的协同管理和服务。

一体化融合模式的平台建设整体
内容主体中的感知层与数据层，数据
共享与接入平台主要接入物联网、政
务网、互联网数据，以大数据平台为
数据处理中枢，构建支撑上层应用支
撑的数据感知、分析、应用底座。

支
撑层是包括流程引擎、视频会商在内
的基础应用支撑平台技术。

应用层则
是以“平战结合”为指导思想，根据
城市综合运行与指挥调度一体化工作
的需求而设计的技术保障平台，并在
此基础上构建城市综合运行与指挥调
度展示平台。

4 、一体化融合的
保障体系建设
一是安全保障。

将信息安全建设作为
智慧城市建设的重要
内容之一，从智慧城市
综合运行管理与指挥
调度信息安全技术手
段打造、智慧城市综合
运行管理与指挥调度
管理制度完善两个角
度，夯实智慧城市运行
的安全保障。

二是组织保障。

突出智慧城市的管制
架构建设，完善智慧
城市综合运行管理与
指挥调度建设的组织
管理机构、管理体制机
制，完善智慧城市标准
和政策法规，完善人才
保障体系，建立智慧城
市综合运行管理与指
挥调度绩效指标体系。

三是运行保障。

一方面，由政府出台相
关政策发文明确一体化
模式相关部门职责及配
合方式；另一方面，制
定智慧城市综合运行管
理和指挥调度的管理办
法。

通过引入量化考评
机制，明确责任，便于
管理统计，实现完善的
城市管理评价体系和运
行保障机制。

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