强化组合供应 提高自然资源资产配置效率

强化组合供应提高自然资源资产配置效率作者：郑宇黄鹏张伟张清
来源：《资源导刊》2024年第02期
2023年，自然资源部先后出台《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）和《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），规定“探索各门类自然资源资产组合供应”新措施，要求“进一步完善海砂采矿权和海域使用权‘两权合一’招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式”。

组合供应作为一项全新的供应方式，其内涵和特征是什么？跟传统的供应方式有何不同？如何做好组合供应……这些是当前急需研究和解决的重要难题。

自然资源组合供应的特征
从地域范围看，组合供应应在特定的地域空间范围。

与“搭配供应”相比，2015年，原国土资源部等部门印发的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出，实施“灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应”。

“搭配供应”可以发生在一个空间不连续的地域，而组合供应作为一个组合包进行供应和开发，应该是在一个空间连续的地域。

与“净矿”出让相比，
“净矿”出让主要涉及与采矿用地相关的地域空间，范围相对较小，而组合供应不仅包括采矿用地，还包括与矿产资源加工、分装、经销等相关的配套用地，地域范围更大。

从实施初衷看，组合供应主要着眼于降低交易成本，提高自然资源供应效率。

“搭配供应”重在防止流标流拍或异常高地价，而组合供应重在缩短交易流程，提高供应效率，优化营商环境。

“净矿出让”主要通过减少前期的供应时间来提高供应效率，而组合供应则是从优化供应前、中、后全流程角度提高供应效率。

从利用成效看，组合供应更有利于实现自然资源资产综合利用价值最大化。

与单一资源供应相比，自然资源组合供应，通过空间集中连片、用途功能复合等，更有利于发挥资产的综合利用价值，实现资产价值最大化，从而更好体现所有者权益，促进区域经济高质量发展和生态文明建设。

工作中的主要难点和问题
按照国家有关要求，近年来，江西省开展了采矿权和建设用地使用权等组合供应的实践探索，取得了一定成效，也面临着一些难点和问题。

如何做好前期准备，使组合供应成为可能。

一是在规划条件的设定方面。

符合规划是组合供应的前提，由于组合供应中不同门类的自然资源对规划的需求不同，组合包作为一个产品进行整体供应时，必须兼顾各种规划的要求。

同时，按照《城乡规划法》相关规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

由于不少自然资源组合包位于远离城市的地区，没有编制详细规划，或者缺乏相应的规划指标。

二是在组合包中各类自然资源的权能协同方面。

自然资源组合包中各类资源的產权主体、权能等各不相同，从资源的所有权属性看，既有国家所有的，也有集体所有的；从组合供应中的权利类型看，既有使用权，也可能有经营权、租赁权等。

不同权利的权能差异较大，有的比较完整，有的比较弱，在组合供应中，如何对组合包中的各种权利赋能，以此提高整个组合包的权能，需要研究解决。

三是在自然资源组合供应的前期开发方面。

目前，一些自然资源在供应时都对前期开发提出要求。

如，采矿权要求“净矿”出让，建设用地使用权要求“净地”出让，产业用地还要求达到“标准地”条件等。

而自然资源组合包作为一个新的产品，如何通过统一储备和前期开发，缩短供应周期，提高供应效率，需要研究。

如何最大程度发挥资源组合包的利用价值。

在组合品种上，选哪几种资源进行组合，地域范围和各类资源的规模多大，才能最大限度发挥组合功能和效应。

在供应方式上，对整个组合包来说，应该选择何种方式供应才能既符合国家要求，又有利于选择最好的开发企业。

在供应年限上，组合包中各类资源的法定最高年限不同，而且租赁和出让的年限又不同，如何科学确定组合包的使用年限。

在出让底价确定上，究竟是按照组合包中各类资源单独评估然后加总的计算方式作为组合包的价格，还是把组合包作为单独的产品进行评估，如何设计审批流程和交易规则，最大限度提高组合包的供应效率。

在审批流程上，由于自然资源组合供应涉及不少审批事项，而各类自然资源的审批部门、审批权限、审批流程等各不相同，如何对各类审批流程进行衔接和重组，最大限度提高审批效率，也需要研究解决。

在交易规则上，组合包中各类自然资源的交易平台和交易规则不同，如何优化重组，建立适应组合包要求的交易规则和交易平台，也需要研究。

如何完善收益分配机制，最大限度保护所有者权益和调动地方积极性。

收益分配合理与否，不仅涉及自然资源组合包中各类自然资源所有者权益的保护，而且还关系到地方积极性的
调动。

在收益分配中主要面临三方面问题，即“招拍挂”中的溢价部分的收益如何分配，组合包供应后的日常开发利用和经营收益如何分配，如何通过自然资源组合供应回收前期成本。

完善自然资源组合供应的建议
自然资源组合供应要以提高自然资源整体配置效率为目标，按照“统一储备、统一交易、统一签订合同、统一监管”原则，以配置前的赋权赋能、配置中的交易实施、配置后的履约监管等为重点，以信息技术为支撑，以优化流程、提高效率为基础，建构一套自然资源组合供应的制度规则和工作流程，为更好促进高质量发展和生态文明建设提供支撑。

赋权赋能，为组合供应创造良好条件。

一是做好与规划、储备的衔接，确保供应前达到“净资源”标准。

将国土空间规划作为实施自然资源组合供应的基本依据，落实好“多规合一”和“三区三线”，在自然资源供应前将已批复的国土空间详细规划或专项规划作为供应前置条件。

对暂时未编制详细规划的地区，要明确主要规划参数。

二是提高组合包的整体权能。

按照“木桶原理”中补短板思路，给权能较低的资源赋能。

如，创新林下经济收益权、水面经营权、森林观光权等的抵押融资和转让等权能，提高整个组合包的权能。

三是给县级政府赋能。

由县级政府统筹开展组合供应中各类协调工作和出让合同履约监管，采用委托代理等方式，由县级政府牵头负责资源组合包的供应方案编制、交易实施和供后监管工作。

编制供应方案，明确组合供应的关键要素。

在组合类型上，要从组合包的实现目标和功能出发，合理确定资源组合的类型、范围和规模；在供应方式上，建议实行“招拍挂”优先原则；在供应年限上，建议实行“核心资源”为主原则。

组合包的供应期限应与核心资源的使用期限相一致。

统一审批流程和交易平台，降低交易成本。

在审批上，建立联合会审机制，实行并联审批。

组合供应前，可由县级自然资源主管部门牵头，按照
“分部门、分步骤、格式化”原则，将所有审批事项放在同一平台上，开展一体化联合审批；在交易流程上，统一发布公告，统一交易平台和流程，建立数据共享和链接；在合同签订上，组合包成交后，竞得人应与供应主体签订组合供应合同，或者以“1+N”方式签订，即竞得人与供应主体（受不同供地主体委托）签订一个主合同，并与其他相关职能部门签订若干监管协议。

统筹兼顾，做好组合供应的收益分配。

一是坚持“核心资源优先”原则。

即如果组合包中有明确的核心资源，对非核心资源的收益实行上限控制，超过控制上限的溢价部分，都归核心资源。

二是坚持“资源平等”原则。

即组合包内如果难以区分核心资源和非核心资源的话，则根据供应前组合包中各类资源的同口径评估价，对溢价部分按比例分配。

对前期开发投入，考虑到储备机构在组合包形成“净资源”过程中投入大，地方财政按照地方资源收益的一定比例向储备机构拨付前期工作经费。

对于组合包供应后的开发运营收益，按照国家和各地对组合包中各类
资源的收益分配要求，基于该类资源供应前的同口径评估价或根据合同约定进行分配。

同时，在保证各类资源所有者权益的前提下，尽可能向县级及以下倾斜。

完善机制，强化合同履约监管。

由地方政府统一领导，自然资源主管部门牵头，林业、水利、农业农村等相关部门协同配合，按照“谁提出、谁负责”的原则对自然资源资产使用情况进行监管，建立联合审查、联合执法、联合办案机制，对履约不到位的受让人，严格按照出让合同的约定，追究受让人违约责任。

（作者单位：江西省自然资源厅江西省自然资源权益和储备保障中心）。