日本灾害应急管理法律体系研究及其启示

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师尚红，应急管理部信息研究院高级工程师，获中国矿业大学（北京）硕士学位。

主要从事国内外应急管理、安全生产相关课题研究及信息情报服务工作，近年先后承担过《灾害预警响应支撑》《国际减灾动态研究》《国外典型国家应急管理体系研究》等十多项课题研究工作，发表论文11篇。

引 言
法治精神是现代社会文明治理的基础。

法律法规的颁布不仅是防灾规划和体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。

尤其是现代社会，应急治理工作趋于常态化，强调预防管理，尽量将相关风险因素消灭在萌芽状态，更需要法律来规范。

日本是灾害多发的国家，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套完善的法律法规体系。

本文以日本的灾害应急管理法律为研究对象，收集与整理防灾减灾相关法律法规，通过梳理日本灾害应急管理法规体系建设及完善过程，总结日本灾害应急管理法律体系特点，同时针对我国防灾减灾法律体系现状提出完善建议，为我国防灾减灾法律法规体系建设提供参考。

日本灾害应急管理法律体系的建设与完善
（一）日本灾害应急管理法律体系建立与完善过程
日本完善近现代防灾减灾制度始于明治时期，明治政府制定了《河川法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年），开始了治山治水事业。

第二次世界大战（以下简称二战）期间一度中止。

在二战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善，这个过程大致可以分为五个阶段，如图1所示。

（二）日本灾害应急管理法律体系建设和完善的动力及影响因素
日本灾害管理法律制度体系的完善与历史上一些重大灾害事件有着密切的联系，每当发生较
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法律体系研究及其启示
师尚红　李艳强
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大的灾害或科学研究显示大灾害正在逼近，日本的灾害相关法律制度都会有较大的修改。

近代对日本防灾法律制度影响较大的自然灾害主要有1959年发生的伊势湾台风、1995年发生的阪神·淡路大地震以及2011年发生的东日本大地震（图2）。

除发生了大灾害或大灾害正在逼近这类信息促使日本制定或修改灾害相关法律制度之外，媒体关于灾害的报道和宣传及政治因素也推动了日本灾害管理相关法律制度建设和完善。

如大灾害发生前后，各种媒体会集中报道，引起全体国民对灾害的关心以及对受灾者的同情。

同时，防灾研究者及相关领域专家、学者等围绕灾害
影响为何会扩大、如何减少灾害损失、如何援助受灾人员等问题发表的见解也会经媒体报道，使国民逐渐意识到自然灾害与政治和行政也有关系，从而强烈要求政府部门采取防灾对策。

另外，政府官员出于对下一届选举落选的担忧、作为政治家的使命感及对未来发生灾害的担忧，多数会积极声援和支持一些法案的调整。

日本灾害应急管理法律体系现状
日本高度重视防灾减灾立法工作，经过长期发展，已经形成相对完善的灾害管理法律体系。

日本有关灾害的法律很多，提及灾害的法律就有1150部以上，主要法律也超过了100部。

《灾害对策基本法》是日本防灾减灾的基本法，是为
实现灾害法治的体系化、增强灾害应对的系统性而制定的法律，是指导日本应对和处置各类灾害的根本大法。

日本建立了“灾害追加型”的法律修订补充机制：在发生较大灾害后，及时发现现有法律漏洞，然后加以修改和完善。

这种法律制定机制使法律体系不断健全，适用范围不断扩大。

这一庞大的法律体系覆盖应急管理的各个领域。

按照灾害应对环节，可将法律分为预防阶段、应急阶段、重建复兴
阶段三种类型。

按照灾害类型，日本的防灾法律又衍生出针对地震海啸、火山爆发、风灾、水灾、滑坡、泥石流、暴雪、核灾难等不同类型的专门法。

它们有效地为灾害的预防及日常应对、灾时的响应联运机制、灾后恢复的办法及各方职责等提供法律规范和保障。

日本主要灾害对策相关法律的分类如表1所示。

图1　日本灾害应急管理法律体系发展完善过程
图2　1995年发生的阪神·淡路大地震
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表1　主要灾害对策相关法律的分类整理表
资料来源：令和5年防灾白皮书
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日本灾害应急管理相关法律修改情况
1995年阪神·淡路大地震之后，日本对有关法律制度修改频率开始增加，特别是2011年东日本大地震后，每年都至少修改一部法律制度。

（一）《灾害对策基本法》修改情况
《灾害对策基本法》自1961年制定到1995年阪神·淡路大地震之前，虽然屡次修改，但基本没有进行过大的调整。

在经历阪神·淡路大地震之后，日本进行了两次大的修改。

近年来，日本政府针对2011年东日本大地震中暴露出的问题（图3），加快了对《灾害对策基本法》的修改，具体表现为2012年和2013年各修改了三次，2014年修改了两次（直接原因是2014年日本相继发生了东北部地区雪灾、广岛泥石流灾害以及御岳山火山喷发等灾害），2015年修改了一次，2016年修改了两次（原因是2016年日本熊本县发生里氏6.2级地震灾害），2018年修改了一次，2021年修改了一次，2023年修改了一次。

截至2024年2月，日本政府对该法总共进行了50多次修改。

修订内容涉及加强大规模灾害应
对、强化灾害对策的实施体制、定期强化防灾措施、灾害发生时应急车辆的通行、如何疏散和安置受灾群众、如何提高地方防灾能力、如何处置灾后废弃物等。

修订内容适应极端自然灾害增多的趋势，推动自然灾害防治关口前移，遵循以人为本的理念。

日本在灾害管理实践中不断完善灾害对策基本法，为日本各级政府积极、有效应对各类灾害事件提供了强有力的法律保障，促使日本整体灾害管理能力和水平不断提高。

（二）其他相关法律修改情况
其他相关法律制度修改主要围绕（可能）受灾范围的确定和公布、灾害应对措施等内容，注重灾前预防和灾害应对阶段。

如《关于在土砂灾害警戒区域等的土砂灾害防止对策推进的法律》在2004年修改提出“对泥石流灾害危险地图
等进行宣传周知等”，2011年修改提出“在发生大规模泥石
流灾害的情况下实施紧急调查”，“向市町村通知可能发生灾害的区域和时间的信息（泥石流灾害紧急信息），并向公众宣传”，2014年修改提出“明示可能发生泥石流灾害的区域（公布基础调查结果），提供有助于发布顺利避难劝告等的信息等”。

又如2022年《关于日本海沟·千岛海沟周边海沟型地震的地震防灾对策推进相关特别措施法》修改时提出“科学想定可以想定的最大规模的地震，指定日本海沟和千岛海沟周边海沟型地震防灾措施推广区域，指定日本海沟和千岛海
沟周边海沟型地震海啸避难措施特别强化地区，实施海啸避难对策紧急事业计划相关事业特别措施等”。

有关灾民救助的法律制度修改过程中，2018年《灾害救助法》修改提出“实施救援的城市建立相关制度，将救助受灾者作为本市的事务进行救助”，2020年《都市再生特别措施法》修改提出“为应对频发和严重的自然灾害，采取综合措施，控制灾害危害区的开发，促进搬迁，加强选址合理规划，建设安全城镇”。

日本灾害应急管理法律特点及其启示
（一）日本灾害应急管理法律体系特点
日本近现代灾害应对管理工作最大的特点就是开始以法
律的形式对灾害应对管理工作进行规范和指导。

日本在不断
图3　2011年东日本大地震
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发展和完善应急管理法律体系过程中表现出以下趋势特点。

1.法律制度体系系统化发展
日本作为大陆法系国家，以成文法为主，门类齐全，以分类立法、平行立法为特征。

按照灾害类型，日本的防灾法律衍生出针对地震海啸、火山爆发、风灾、水灾、滑坡塌方泥石流、暴雪、核灾难等不同类型的专门法。

按照灾害应对环节，又可将法律分为预防阶段、应急阶段、重建复兴阶段三种类型，使备灾—应急响应—灾后恢复重建各阶段有法可依，灾前、灾中和灾后实现全程法治化。

系统化法律体系构建为日本灾害应对管理工作的实施提供了保障，使日本能够迅速有效地结合实际情况，提高管理工作的效率。

2. 关于防灾的法律制度“对症治疗”色彩浓厚
每当遭遇重大灾害事故后，日本政府都迅速出台灾害相关法律，日本以这种形式形成的制度大多与灾害应急对策有关，反映了现实中面对灾害以解决问题为动向，在灾害预防领域进行的改善也有将重点放在与应急对策有关的灾害预防对策上的倾向。

3. 基于过去经验教训修改和完善法律制度体系
日本注重吸取灾害经验教训。

日本灾害管理法律制度大多数都是以实际造成重大损失的灾害和事故为契机，在充分总结经验教训的基础上，重新整备或进行修订完善。

从法律制度整体来看，可以说日本应急管理法律体系是基于过去的经验和教训集合而成的法律制度。

4. 以大规模灾害应对为导向推动法律制度的修改
日本现行灾害管理法律制度的整体结构是以某种程度上发生频率高的中等规模暂时性灾害为主，如日本有关地震的法规有100多部。

东日本大地震发生后，日本意识到现行防灾法制度缺乏对于很少发生的大规模灾害的应对机制，在之后进行灾害对策基本法修订时，对大规模灾害作了一些规定。

如日本政府拟对《灾害对策基本法》进行新一次的修订，以便能在灾害发生前就设置应对大规模灾害的对策本部。

又如日本政府分别于2013年实施《耐震改修促进法》，于2014年通过《建筑基准法改正》，规定新的房屋建筑抗震标准。

5. 灾害对策责任主体越来越明确
无论包括国家在内的行政方面灾害应对水平提高多少，能够应对的灾害规模都是有限的，对于“想定外”的大规模灾害，仅靠行政方面难以应对，就必须重新考虑改变现行防灾体制。

阪神·淡路大地震后，日本改变了灾害风险防治的理念，提出了“自助·共助·公助”的减灾理念，在大规模灾害的情况下，作为保护对象的居民，同时作为采取防灾措施的主体，将其定位于灾害对策基本法制度中。

全民参与灾害风险应对的地位、职责、作用在国家法律中得到了进一步体现和肯定。

（二）日本灾害应急管理法律体系对我国的启示
目前，虽然我国防灾减灾法律体系已经初步形成，但仍然存在一定的短板，如防灾基本法仍然缺位，导致各项防灾减灾法律法规的制定缺乏共同的法律基准；现行防灾减灾法律法规多围绕具体灾种制定，法制不健全、体系碎片化的现象比较突出；自然灾害防治缺少综合性法律，单灾种法律法规之间衔接不够；尚未建立防灾减灾法律法规的动态修订机制等。

通过借鉴日本防灾减灾法律体系建设经验，有助于完善我国防灾减灾法律体系，进一步提升防灾减灾能力。

1. 完善防灾减灾法律法规体系
突出综合立法，健全法律法规和预案标准体系。

研究制定防灾减灾基本法，围绕该基本法逐步修订补充相应的法律法规，形成有机统一的应对自然灾害的整体法律制度。

建立健全防灾减灾法律动态修订机制。

借鉴日本“灾害追加型”的法律修订补充机制，在重大灾害发生后，及时复盘总结分析有关法律漏洞、不适用的法律规定，总结吸取经验教训，修订完善相关法律规定。

及时清理不适用的法律法规等，使应急法律法规充分发挥应有的作用。

2. 法律规范内容突出预防管理
通过法规规定推动自然灾害治理模式向事前预防转型。

强化自然灾害风险评估工作，通过法律法规规定和公布自然灾害风险区，绘制各类自然灾害风险图，制订自然灾害防治规划，明确风险区避让及搬迁转移等相关事宜，并向公众进行充分的宣传，增强居民风险和危机意识，提高居民灾害风险感知能力。

针对自然灾害极端化趋势特征，设想可能发生的最大规模的自然灾害，在有关法律法规中补充规定相应的应对方案。

3. 通过法律法规规定推动全员自然灾害治理职责落实
日本自然灾害治理面向全体成员，更加适应自然灾害复杂化、广域化趋势。

而目前我国全社会共同参与防灾减灾救灾的氛围不够浓厚，防灾减灾救灾工作过于依赖政府。

因此，应调动社会公众参与自然灾害防治的积极性，通过有关法律规定明确多方主体责任边界，支持和引导社会力量、公众参与防灾减灾救灾工作，增强全社会防灾减灾意识，夯实群防群治基础。

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