深化行政执法体制改革的几点思考和论析

深化行政执法体制改革的几点思考和论析
行政执法体制问题，涉及行政法的许多基本深化行政执法体制改革，迫切需要进一步加强行政执法方面的理论研究和分析，加强理论对改革实践的指导。

行政执法体制改革涉及的问题和诸多领域，也相应涉及社会管理的方方面面，其矛盾关系复杂多样。

从与行政管理相对人的关系看，行政执法又有行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等不同种类的行为。

然而，不管行政执法行为的表现形式有多少种类，也不管面对多少个行政管理领域，更不论行政管理相对人有多少，行政执法是有其本身内在的基本规律，有其自身矛盾的特殊性和区别于其他行为的质的规定性，其与相关方面的基本关系的性质是不变的，其遵守的原则是共同的。

因此，研究行政执法体制的改革，最基本的、首要的是要从客观实际出发，探索行政执法的规律、本质、基本矛盾关系、基本原则等，并用体制要素来加以表现，使行政执法体制既符合经济社会发展的要求，也有利于提高行政执法的质量和水平。

特别是要针对行政执法中出现的种种现象，运用体制改革来解决其带规律性、普遍性的基本问题，同时也在这个过程中形成新的理论并用于指导改革实践。

具体说，主要有以下几个方面需要从理论上进一步分析研究。

(一)关于行政执法
探讨行政执法体制改革，必须首先弄清什么是行政执法这个最基本的问题，因为对这个问题的认识，直接影响行政执法体制改革的范围、方式及其方向。

有一种观点认为，行政执法就是指行政处罚。

这种观点在前几年是比较流行，在实践中也有反映，比如，在2000年以前，在开展相对集中行政处罚权试点工作的一些正式批复中都是使用的行政执法的概念，甚至今天也还有相当一部分人仍习惯性地将行政执法等同于行政处罚，因而，把行政处罚权的改革也常常等同于整个行政执法体制改革。

这种观点显然是不对的，不仅在认识上是片面的，而且在实践中也是不利于整个行政执法体制改革的。

还有一种观点是是把行政执法与行政管理截然割裂开来，将行政执法与行政管理对立起来，认为行政管理与行政执法是两回事，是两个完全不同的活动。

这种观点也是值得研究的，因为它们虽有一定区别，但是更重要的是有着不可分割的紧密联系。

而且，从行政管理的本质看，其根本问题是公权力与私权力关系，在法治社会的语境下也就是依法运用行政权力管理相对人的问题，简单地说，就是个行政执法的问题。

可见，行政执法与行政管理有很多的共同性。

当然，行政管理的内容比行政执法要宽广得多，不仅包含对外部的行政执法和非执法性的管理，而且还包括内部的管理等等。

因此，我们应当正确把握行政执法与行政管理的关系，否则不利于正确把握和处理行政执法体制改革和行政管理体制改革的关系，也有碍深入研究行政执法体制改革。

我们认为，研究行政执法体制改革，既要正确把握行政执法的内涵，更要明确它的外延，以克服表相化和片面性。

从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为；从外延上看，行政执法包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。

而行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。

从这个角度我们也可以看到，我们的行政执法体制改革既便是从某一种具体行政执法比如行政处罚开始进行改革，也是综合性的配套改革，而不是只改革行政处罚中的某一部分。

(二)关于综合执法问题
综合执法是相对于分散执法而言的，它实际上指的是执法的方式。

这些年来，综合执法这个概念在行政执法体制改革中的出现频率是相当的高，甚至在有些地方成了行政执法体制改革的代名词。

因此，对综合执法问题需要进一步研究。

有一种观点认为，联合执法就是综合执法，几个部门在一起执法就是一种综合。

相对于分散而言，联合也是一定意义的综合，但是，
联合执法也仅仅是主体的在一起活动而己，并不存在几个主体的有机整合这种综合。

如果一定要说是综合的话，也仅仅是综合执法中关于主体的部分，而不是综合执法的全部内容。

可见，联合执法是无法等同于综合执法的。

还有一种观点认为，综合执法就是行政处罚权的相对集中。

相对集中行政处罚权当然是一种综合，是对这种行政权力的整合。

但是，由于行政执法的外延既包括行政处罚，还包括行政许可、行政征收、行政强制等等，因此，综合行政执法不可能只等同于综合行政处罚权。

这也正是行政处罚体制改革开始叫综合执法后来改为相对集中行政处罚权的理论缘由。

由此可见，综合行政执法，在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即不同部门的行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。

从行政执法的基本定义到综合行政执法，就不可避免地出现一个需要深入研究的基本问题：如果按照综合行政执法本来的含义对行政执法进行综合，那么，综合后的情况就变成了全部的行政执法权都集中了，同时也就没有部门存在，只剩下一个行政执法主体即政府。

这种综合行政执法的体制改革在实践中如何操作显然是个问题。

如果不按综合行政执法本来的含义，而是只对其中的某些行政执法权力进行综合比如将行政处罚权进行综合，那么，这又势必与已经开展的相对集中行政处罚权工作重复，其必要性也显然是个问题。

行政执法体制改革走进这个维谷，其前景和后果是显而易见的。

因此，亟待加强理论研究，解决这些问题。

(三)关于相对集中行政许可权问题
基于相对集中行政处罚权的比较成功的经验，行政许可法也规定原理相同的相对集中行政许可权制度。

但是，行政许可权与行政处罚权毕竟不是一回事，其特点和运行方式以及集中后对原机关的影响都不同，因此行政许可权如何集中，既需要理论的支持，也需要实践的探索。

目前这两方面都需要推进。

也正是因为如此，行政许可法颁布
实施以来，尚未开展这方面的工作，更缺乏必要的理论支撑。

(四)关于行政执法体制改革的发展方向问题
行政执法体制改革的发展方向问题是我们必须关注的重点理论问题之一。

行政执法体制是伴随行政管理而存在的，有行政管理就有行政执法，就有行政执法体制。

尽管行政执法体制是客观存在的，但是，它的内容和存在方式却可以有不同，亦即在改革的方向上可以有不同的选择。

有一种观点认为，目前将行政执法中的某一部分权力如处罚权集中行使的体制改革，是实践证明了的成功改革，但是，要从根本上解决多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题，其发展方向是执法主体的合并调整即改革组织机构，把相关的执法机关进行合并以彻底解决这些问题。

也有一种观点认为，目前进行的相对集中行政处罚权以及相对集中行政许可权这类改革，其发展方向是综合行政执法。

也就是说，综合行政执法是行政执法体制改革的理想目标模式，综合行政执法是相对集中行政处罚权等发展的高级形式。

对行政执法体制改革的可发展方向究竟应当怎样认识，的确需要深入研究。

从解决多头执法、重复处罚、职权交叉、机构膨胀等问题的角度看，逻辑的结论就应当是把多个机关合并成一个。

用综合行政执法的形式把行政执法的内容都集中起来，最后的形式也是把多个机关集中成一个机关。

然而，从《纲要》对建立行政执法体制的要求看，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立，显然不仅仅是执法主体的合并就能够彻底解决所有问题，并且，执法主体合并到什么程度才算适当？也就是说一级政府留几个部门才不交叉重复？如果按照行政执法本来的含义，综合行政执法是不同部门的把行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制等都综合起来，那么这种综合行政执法在实践中能否可行如何操作？如果只综合其中的一种如行政处罚又与已经开展的相对集中行政处罚权有何区别？如何协调合并部门与社会分工越来越细、越来越专的要求之间的矛盾等等，这
些问题都需要认真研究解决。

我们认为，从大的方向上看，深化行政执法体制改革所要达到的目标，就是《纲要》规定的“深化行政执法体制改革。

加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

”同时建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制。

当然，行政执法的外部保障条件问题，行政执法体制改革的综合协调，统一规划，通盘筹划推进等问题都需要深入研究解决。

关于行政执法体制改革的发展方向问题，在《纲要》确立的大的方向和目标下，还有以下几点具体认识。

第一，在对行政执法体制改革方向的认识上，必须明确，改革的根本目的是促进法治政府的建立，为经济社会的发展提供良好的法制环境，为全面建设小康社会服务，而不应当是为了改革而改革，因此，行政执法体制改革在方向上必须适应和符合经济社会发展的需要和要求。

在这方面，美国地方政府的行政管理和行政执法体制上的一些做法和经验值得我们研究。

从我们考察的情况看，美国政府的行政管理部门很少出现多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民、机构膨胀的现象，更鲜见执法妨碍经济发展的情况。

究其缘由，初步感到有以下几点：一是，联邦政府和州政府以及州政府和地方政府的事权划分比较清楚，也就是说条块关系顺畅，上下不重复，机构不要求也不存在对口问题，各级政府完全可以根据各自的实际情况和需要来构建行政管理部门和相关执法机构，从而避免了许多问题。

二是，行政管理体制比较合理，哪些该管哪些不该管比较清楚，行政执法体制在主体、程序制度、运行机制、法律规定、财政保障、监督制约等方面都有比较健全，有比较成熟的做法。

三是，地方自治的结果之一，是地方税收直接用于政府建设和运行，并且决定地方政府的规模和管理的水平、质量，政府部门的管理活动、执法行为直接在当地纳税人的强有力的监督和控制之下，行政管理、行政执法一旦有问题出现，特别是危害纳税人利益的问题出现，很快就会得到纠正。

四是，执法人员的法制观念和服务意识较强，执法行为规范，执法程序比较完善，特别是部
门和个人行使权力与利益不挂钩，避免了行政执法中的不作为和乱作为。

五是，行政机关的内部监督制度和机制比较健全和完善，监督作用发挥得比较好。

特别是设在行政机关内的相对独立运作的行政法官制度，既能有效地监督行政执法行为，又能比较高效、便捷、公平、公正地解决行政纠纷，给当事人提供了有效的行政救济，对利用这个法律渠道化解社会矛盾，促进社会的和谐，很有意义。

这一方面，对如何完善我们的行政复议制度很有借鉴意义。

六是，法院对行政执法活动的司法监督制度和机制比较健全完善，法院的监督既有很大的权威性，也比较客观公正，社会公正的最后防线的作用体现得比较充分。

当然，美国的行政执法体制也有其问题，比如各地法律规定不一，执法的不平衡性比较突出，执法中也有不规范的情况，不作为乱作为的现象时有发生，特别是执法中的种族歧视等问题，还是比较突出的。

应当指出的是，美国的行政管理和行政执法体制的背后，是有其自身的历史发展、文化背景、社会习俗、政治经济基础的因素，也就是说，它是美国的国情相适应的产物。

因此，借鉴任何一个国家的经验，都必须从中国的实际情况出发，结合中国的国情来完善我们的制度。

第二，目前，在行政执法中，多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题并没有得到完全解决，对社会主义市场经济的发展极为不利。

行政处罚体制改革，特别是相对集中行政处罚权工作的开展，为解决这些问题探索出了一条有效的路子，为改革创新了很好的路径，实践证明，相对集中行政处罚权这种改革是成功的，是值得推广和进一步开展的。

然而，比较遗憾的是，尽管国家曾经在82个城市开展这项工作，地方也在一些城市开展工作，但是，这在全国279个设区的市、4个地级市、4个直辖市、374个县级市中所占的比例并不能说高，而且，这项工作的开展，在不少的地方还存在相当大的阻力。

因此，我们认为，目前乃至今后相当一个时期，行政执法体制改革的主攻方向仍然是行政处罚体制，仍然是如何开展或者深入开展相对集中行政处罚权工作的问题，也可以说，就是一个如何贯彻落实《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发[2002]17号)》的问题。

第三，关于相对集中行政处罚权的发展方向问题。

基于目前的一些情况和国务院文件的执行状况，许多同志对相对集中行政处罚权的发展方向问题忧心忡忡，不断探问相对集中行政处罚权的发展方向究竟是什么？对此，我们认为：
其一，相对集中行政处罚权本身就是改革，就是改革的标记，因此它本身就是行政处罚体制改革的发展方向。

其二，从行政处罚体制的主体要素看，集中行使行政处罚权的行政机关即城市管理行政执法局，在执法主体的体系结构(机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构)上，事实证明既符合客观需要和经济社会发展的要求，也为国务院所充分肯定；既是行政法理论的成果和结晶，也是相对集中行政处罚权这种改革的实践产物和体制改革中主体要素的很好的体现。

如果一定要问集中行使行政处罚权的行政机关的发展方向的话，那么，我们的回答就是：尽管没有上级主管部门，尽管受到各方的挤压，但是，集中行使行政处罚权的行政机关即城市管理行政执法局，只会在现有的基础上进一步健全完善，而不会消失。

发展方向就是健全完善。

摧毁现有的基础，取消现有的执法主体，不应当是也不可能是发展的方向。

在这方面，德国的行政执法体制的经验是值得关注的。

据介绍，在德国，能实施处罚权主要是三个部门：警察局、秩序局、税务局，但是上街执法的警察和秩序局的执法人员。

秩序局是主要的行政执法部门，它相对集中的行使了诸多部门的行政处罚权。

例如在汉堡市的7个大区下都设了秩序局(市里没有设秩序局)，秩序局没有对口的上级主管部门(但工作受市内政部指导)，主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、兽医与食品监督、环保等方面的有关事务，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商等方面的行政处罚。

有关行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但是，最终都应当将案件移送到秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定。

由此可见，德国的相对集中行政处罚权制度的这种主体结构和模式，已经是相当的完备，很有借鉴意义。

其三，从权力的配置来看，将行政处罚权相对集中行使，更能直接解决行政处罚中存在的突出问题，更经济、更有效、更便捷，在行
政处罚权分散或者相对集中行使的抉择中，优选显然在后者。

其四，从体制改革的制度层面上看，相对集中行政处罚权有非常厚实的制度基础和支撑，改革的合法性十分充分。

同时，在改革过程中形成的诸多制度和运行机制，也使得相对集中行政处罚权这项体制改革的制度要素比较完备。

由此可见，进一步完善制度就是发展的逻辑结论。

其五，行政执法体制中的主体结构、权力配置、制度构成三要素固然十分重要，但是，权力的运行和监督机制也很重要。

相对集中行政处罚权这项体制改革也不例外。

行政处罚权是行政执法权力中最重要的权力之一，它的行使必须遵守一系列的原则、程序和运行和监督机制，必须树立和体现社会主义法治理念，必须真正做到执法为民。

说得直白一点，就是不能为处罚而处罚，更不能为谋求私利、打击报复而乱处罚、滥处罚。

而这些恰恰才是改革体制需要解决的更深层次的问题，也是仅仅调整权力、执法主体和相关制度构成所难以解决的问题。

由上可见，相对集中行政处罚权改革的发展方向，就是在现有的基础上，使行政处罚权的配置进一步科学合理，主体结构进一步完整，制度构成进一步完善；运行机制、保障机制、监督机制进一步健全。

(五)总结近年来改革行政执法体制的经验，在深化改革的过程中，还需要正确处理好三个重要的关系。

一是，合法性与创新性的关系
行政执法体制改革，就是按照《纲要》的要求和部署，不断从制度上创新执法体制，提高行政执法的质量和水平，不断推进依法行政，加快法治政府的建立。

同时，在行政执法体制改革的价值取向上，必须充分体现执法为民这一本质要求，真正把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，从改革的设计上、体制的运行上，努力把人民群众的根本利益实行好、维护好、发展好作为根本的价值取向。

为此，在体制改革的各个环节上，就要求用科学、合理的法律手段来重新配置和确认行政执法权力，规范行政执法行为，使行政执法合法化、规范化、科学化、合理化、公开化，防止行政执法权的滥用、乱用，防止不作
为和乱作为，以符合《纲要》对行政执法体制改革的要求，以形成有利于维护人民群众根本利益的行政执法体制，形成有利于解放和发展生产力的法律秩序。

此外，在行政执法体制改革的要求上，必须贯彻依法行政的基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。

行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。

依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

由上可见，行政执法体制改革，必须坚持合法性原则，在现有法律框架内进行，将合法性与创新性有机地结合起来，统一起来。

这是一条十分重要的经验。

在行政处罚体制改革的过程中，有同志认为，改革创新就是要突破现行法律的规定，不应受有关程序的限制，可以自行调整执法主体和执法职权。

这种认识是十分有害的，不仅不利于建立符合要求的行政执法体制，而且会造成很大的混乱。

二是，改革体制与调整执法机构的关系
如何正确处理深化行政执法体制改革与调整执法机构的关系，这是深化行政执法体制改革中一个无法回避的问题，也是一个十分重要的问题。

关于两者的关系，我们认为：
第一，执法机构是行政执法体制改革的重要内容，但不是全部内容，行政执法体制改革并不等同执法机构的调整，也无法用执法机构的调整来替代行政执法体制改革。

因为行政执法体制改革涉及的内容比较广泛，既包括执法主体的调整，还包括程序的完善、权力的配置、运行机制的健全、法律的保障等等，涉及机构的调整、人员的录用管理调配、财政保障、组织结构、领导体系等方面，不可能只动执法主体就解决全部问题。

第二，执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。

但是，执法体制改革是一个综合协调的系统工程，离开任何一个体制要素，都难以取得成功。

因此，重要的是系统全面地推进执法
体制改革，综合设计，统筹考虑。

第三，行政执法体制改革的重点是执法权的重新配置，这也是执法职权的调整。

这种调整的实质是更改法律规定，必须依照法定的权限和程序进行。

调整的结果既可能是新的执法主体产生，也可能是原执法主体的职权增加。

执法权变化，但执法主体不一定变化。

如果我们把执法机构的设置作为执法体制改革的唯一目标和全部内容，那么行政执法体制改革势必陷入困境。

正如唐铁汉同志所指出，在很长一个时期，有一种糊涂观念，认为行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了。

应当指出，机构改革是行政管理体制改革的重要内容，需要认真加以解决，但是，行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和不到位的问题。

只有建立科学合理的政府职能体系，行政管理体制改革才算到位。

(唐铁汉：《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社，2006年版，第5l页。

)
三是，深化行政执法体制改革，需要处理好行政执法体制改革与条块的关系
目前，改革行政执法体制的基本做法是将某种行政执法权如行政处罚权相对集中。

集中后的执法主体又分两大类：第一，执法主体不变，只是内部机构进行相应调整，并且也不涉及法律的调整，我们称之为内部集中。

这部分不涉及条块的关系。

在农业、交通领域进行的行政处罚权的集中都属于这种情况。

第二，处罚权相对集中后，由新成立的机关行使，因而产生了新的执法主体。

由于新的执法主体行使的是原来由多个执法主体行使的处罚权，所以就难以形成传统意义上的上下对口的部门，也就是说形不成条条关系。

对此，国务院的有关文件就规定这类机关由本级人民政府来领导，明确其不属于某个条条领导。

这实际上是加大了政府的责任。

由于这类改革主要在城市，因此也就集中在城市管理领域形成了这种执法主体的变化。

这种打破传统条条体制的改革使人们不习惯，有许多同志呼吁国家成立一个新的部门，以上下对口，形成条条。

对此，确实需要正确认识和处理。

首先是要转变观念，不能被长期形成的条条分割的思想习惯所禁锢；同。