农民工大病医疗保险制度中若干问题的分析与建议
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的财力支持。 关键词 ： 民工 ；大病 医疗保 险 ； 农 保障对象 ； 障期 限； 障水平 ； 保 保 保险关系接续 中图分类号 ： ８０ ６４ Ｆ４ ．８ 文献标识码 ： Ａ 文章 编号 ：６２— ２２ ２０ ）３ ０ ２ ０ １７ ００ （０８ ｏ — ０ ０— ７
随着进城务工的农民工数量的不断增加 ， 农民工的社会保障特别是医疗保 障问题 日益引起 了 社会的普遍关注 ， 一些农 民工流入较为集 中的城市也就此进行 了积极 的探索。深圳、 广州等城市 率先将农 民工纳入城镇职工基本 医疗保障体系 ， 、 上海 成都也建立了包括工伤 （ 意外伤害）住院医 、 疗和老年补贴的外来人员综合保险制度 ， 北京等地则制定 了外地农民工参加基本 医疗保险的办 法， 从而使农民工医疗保障制度在各地得 以逐步建立。随着《 国务院关于解决农民工问题的若干 意见》 国发［０６ ５号） （ ２０ ］ 以及劳动和社会保障部《 关于贯彻落实国务院关于解决农 民工 问题的若 干意见的实施意见》 劳社部发 ［０６ １ 号 ） （ ２０ ］５ 的发布 ， 国各大 中城市结合本地的实际情况 ， 全 先后 制定和进一步完善了农民工的大病医疗保险制度。然而， 由于国发［０ ６ ５号和劳社部发 ［０６ ２０ ］ ２０ ］ １ ５号文件的规定较为原则 ， 各地的经济发展水平 和认识水平不尽一致 ， 各地所出台的农 民工 大病 医疗保 险制 度不仅 内容 差异较 大 ， 而且也 存在 一些 不容 忽视 的问题 。
一
、
保 障对 象 不够 明确
任何一种医疗保险制度都应该有明确 的保障对象 ， 农民工大病医疗保险也不例外。但是 ， 由 于缺乏对农 民工进行科学划分 的统一标准 ， 当前农民工大病 医疗保险的保 障对象并不 明确。当 前 ， 民工 的构成 较为 复杂 ， 农 大致 可 以分 为 三类 ： 一 类 是 与 城镇 用 人 单 位签 订 规 范 的 劳动 合 同 ， 第 稳定 就业 的农 民工 ； 二类是农 闲时外 出务工 ， 忙 时 回乡耕 种 的季 节 性农 民工 ； 三 类是 在 不 同 第 农 第 的岗位和职业之间、 不同的城市之间以及城乡之间不停转换的流动性农民工 。从理论上讲 ， 第一 类 农 民工除 了不具 有城市 户籍 以外 ， 城镇 居 民不 存 在本 质 上 的 区别 ， 该 将 他们 纳入 城 镇 职工 与 应 基本医疗保险体系 ； 第三类农民工则应该通过参加新型农村合作 医疗来解决他们的基本 医疗保障 问题 ； 而所 谓 的农 民 工 大 病 医 疗 保 险 主 要 应 该 针 对 第 二 类 农 民 工 实 施 。也 正 因 为 如 此 ， 国发 ［０ ６ ５ ２０ ］ 号文件明确规定 ： 有条件的地方 ， 可直接将稳定就业的农 民工纳入 城镇职工基本 医疗保 险 。但 是 ， 由于缺 乏对农 民工 进行科 学 分 类 的 法定 标 准 ， 别是 由 于缺 乏稳 定 就 业 的农 民工 与 流 特 动 性农 民工 之间 的统 一 的划分标 准 ， 使 各地在 农 民工 大 病 医疗 保 险 的参保 对 象 问题 上 出现 较大 致
摘
要： 随着《 国务 院关 于解决农 民工 问题 的若 干意见》 的发布 ， 全国各大中城市结合本地 的实 际情 况 ，
先后制定和进一步完善了农民工的大病 医疗 保险制 度 ， 是 ， 但 各地所 实施 的农 民工 大病 医疗保 险制度
普遍存在保障对象不够明确、 保障期限短 、 障水平 低 、 险关 系难 以转移 和接续等 问题。上述 问题 的 保 保 解决 ， 不仅需要 国家有关部 门作 出明确的规定 ， 也需要 政策制定者提 高认 识水平 ， 更需要 政府提供 必要
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２０ ０ ８年 第 ３ 期
Ｊ ＯＵＲＮ ＯＦ Ｓ ＵＴ ＡＬ Ｏ Ｈ Ｃ ＮＡ ＡＧ ＣＵ Ｔ ＡＬ ＵＮ ＶＥＲ Ｉ Ｙ ＨＩ ＲＩ Ｌ ＵＲ Ｉ ＳＴ
Ｎ ． ０ ８ ｏ ３２ ｏ
（ ７卷 ） 第
（Ｏ Ｉ Ｌ ＣＥ Ｃ Ｅ ＩＩ Ｎ Ｓ Ｃ Ａ Ｓ ＩＮ Ｅ Ｄ ＴＯ ）
（ ｏ． ） Ｖ １７
农 民工 大 病 医疗 保 险 制 度 中 若 干 问题 的 分 析 与 建 议
杨 辉， 刘世 宽
（ 中国科 学技术 大学 管理 学院， 安徽 舍肥 ２ ０２ ） ３ ０ ６
收 稿 日期 ：０ ８ ４～０ ２ ０ —０ ２
作者简介 ： 杨
辉 （９ ４ ） 男 ， １６ 一 ， 安徽肥 东人 ， 中国科 学技术 大学管理 学院副教授 ， 主要研究方 向为社会保障法．
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第３ 期
杨
辉， 刘世宽 ： 民工大病 医疗 保险制度 中若干 问题 的分析与建议 农
２ １
的差 异 ， 并呈 现 出如下 三种 不 同 的模 式 ： （） １ 完全将农 民工排斥在城镇 职工基本医疗保 险体系之外 ， 而不管农 民工是否与用人单位存
在稳定 的就业关系。该种模式以上海为代表。２ ０ 年上海市人 民政府制定了《 ０２ 上海市外来从业人 员综合保险暂行办法》 规定包括农民工在 内的外来从业人员一律参加包括工伤（ ， 意外伤害） 住院 、 医疗 和老年 补贴 在 内的外来 从业 人员 综合 保 险 ， 不能 参加 上海 市城 镇职 工基 本 医疗保 险 。 而 （） ２ 将选择权交给用人单位 ， 由用人单位决定其所使用的农 民工是参加城镇职工基本医疗保 险， 还是 参加农 民工大 病 医疗 保 险 。北 京 、 重庆 、 圳 、 海等 地 均采 取 此 种模 式 。 在这 些地 方 ， 深 珠 既 建 立起 了城镇 职工 基本 医疗 保 险制 度 ， 建立 起 了农 民工 的大 病 医 疗保 险制 度 ， 民工 参加 何 种 又 农 医疗保 险主 要 由用 人单 位作 出选 择 。 （） ３ 明确规定“ 稳定就业” 的地方标准， 但差异较大。如《 天津市农 民工医疗保险办法》 ３条 第 规定 ：用人单位与农民工凡是建立一年以下期限劳动关 系的， “ 应当参加农 民工医疗保险， 用人单 位 与农 民工 凡是 由一年 以下期 限劳动关 系转为 稳定 就 业 劳动 关 系 的 ， 当随本 单 位城 镇 职工 基 本 应 医疗保 险 的参保方 式 ， 参加城 镇 职工基 本 医疗保 险 或大 病统 筹 基本 医疗 保 险 。从 天 津 市 的上 述规 ” 定可以看 出， 划分农 民工稳定就业与流动就业的标准 以一年的劳动期限为准。与天津市 的上 述规 定不同，合肥市农 民工参加医疗保险试行办法》 ３条规定 ：用人单位与农 民工建立劳动关系或 《 第 “ 形 成事实 劳 动关系 的期 限在 ２年 以内 的 ， 可按 本 办 法 选 择 参 加农 民 工 医疗 保 险 ， 人单 位 与农 民 用
随着进城务工的农民工数量的不断增加 ， 农民工的社会保障特别是医疗保 障问题 日益引起 了 社会的普遍关注 ， 一些农 民工流入较为集 中的城市也就此进行 了积极 的探索。深圳、 广州等城市 率先将农 民工纳入城镇职工基本 医疗保障体系 ， 、 上海 成都也建立了包括工伤 （ 意外伤害）住院医 、 疗和老年补贴的外来人员综合保险制度 ， 北京等地则制定 了外地农民工参加基本 医疗保险的办 法， 从而使农民工医疗保障制度在各地得 以逐步建立。随着《 国务院关于解决农民工问题的若干 意见》 国发［０６ ５号） （ ２０ ］ 以及劳动和社会保障部《 关于贯彻落实国务院关于解决农 民工 问题的若 干意见的实施意见》 劳社部发 ［０６ １ 号 ） （ ２０ ］５ 的发布 ， 国各大 中城市结合本地的实际情况 ， 全 先后 制定和进一步完善了农民工的大病医疗保险制度。然而， 由于国发［０ ６ ５号和劳社部发 ［０６ ２０ ］ ２０ ］ １ ５号文件的规定较为原则 ， 各地的经济发展水平 和认识水平不尽一致 ， 各地所出台的农 民工 大病 医疗保 险制 度不仅 内容 差异较 大 ， 而且也 存在 一些 不容 忽视 的问题 。
一
、
保 障对 象 不够 明确
任何一种医疗保险制度都应该有明确 的保障对象 ， 农民工大病医疗保险也不例外。但是 ， 由 于缺乏对农 民工进行科学划分 的统一标准 ， 当前农民工大病 医疗保险的保 障对象并不 明确。当 前 ， 民工 的构成 较为 复杂 ， 农 大致 可 以分 为 三类 ： 一 类 是 与 城镇 用 人 单 位签 订 规 范 的 劳动 合 同 ， 第 稳定 就业 的农 民工 ； 二类是农 闲时外 出务工 ， 忙 时 回乡耕 种 的季 节 性农 民工 ； 三 类是 在 不 同 第 农 第 的岗位和职业之间、 不同的城市之间以及城乡之间不停转换的流动性农民工 。从理论上讲 ， 第一 类 农 民工除 了不具 有城市 户籍 以外 ， 城镇 居 民不 存 在本 质 上 的 区别 ， 该 将 他们 纳入 城 镇 职工 与 应 基本医疗保险体系 ； 第三类农民工则应该通过参加新型农村合作 医疗来解决他们的基本 医疗保障 问题 ； 而所 谓 的农 民 工 大 病 医 疗 保 险 主 要 应 该 针 对 第 二 类 农 民 工 实 施 。也 正 因 为 如 此 ， 国发 ［０ ６ ５ ２０ ］ 号文件明确规定 ： 有条件的地方 ， 可直接将稳定就业的农 民工纳入 城镇职工基本 医疗保 险 。但 是 ， 由于缺 乏对农 民工 进行科 学 分 类 的 法定 标 准 ， 别是 由 于缺 乏稳 定 就 业 的农 民工 与 流 特 动 性农 民工 之间 的统 一 的划分标 准 ， 使 各地在 农 民工 大 病 医疗 保 险 的参保 对 象 问题 上 出现 较大 致
摘
要： 随着《 国务 院关 于解决农 民工 问题 的若 干意见》 的发布 ， 全国各大中城市结合本地 的实 际情 况 ，
先后制定和进一步完善了农民工的大病 医疗 保险制 度 ， 是 ， 但 各地所 实施 的农 民工 大病 医疗保 险制度
普遍存在保障对象不够明确、 保障期限短 、 障水平 低 、 险关 系难 以转移 和接续等 问题。上述 问题 的 保 保 解决 ， 不仅需要 国家有关部 门作 出明确的规定 ， 也需要 政策制定者提 高认 识水平 ， 更需要 政府提供 必要
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Ｊ ＯＵＲＮ ＯＦ Ｓ ＵＴ ＡＬ Ｏ Ｈ Ｃ ＮＡ ＡＧ ＣＵ Ｔ ＡＬ ＵＮ ＶＥＲ Ｉ Ｙ ＨＩ ＲＩ Ｌ ＵＲ Ｉ ＳＴ
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（ ｏ． ） Ｖ １７
农 民工 大 病 医疗 保 险 制 度 中 若 干 问题 的 分 析 与 建 议
杨 辉， 刘世 宽
（ 中国科 学技术 大学 管理 学院， 安徽 舍肥 ２ ０２ ） ３ ０ ６
收 稿 日期 ：０ ８ ４～０ ２ ０ —０ ２
作者简介 ： 杨
辉 （９ ４ ） 男 ， １６ 一 ， 安徽肥 东人 ， 中国科 学技术 大学管理 学院副教授 ， 主要研究方 向为社会保障法．
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２ １
的差 异 ， 并呈 现 出如下 三种 不 同 的模 式 ： （） １ 完全将农 民工排斥在城镇 职工基本医疗保 险体系之外 ， 而不管农 民工是否与用人单位存
在稳定 的就业关系。该种模式以上海为代表。２ ０ 年上海市人 民政府制定了《 ０２ 上海市外来从业人 员综合保险暂行办法》 规定包括农民工在 内的外来从业人员一律参加包括工伤（ ， 意外伤害） 住院 、 医疗 和老年 补贴 在 内的外来 从业 人员 综合 保 险 ， 不能 参加 上海 市城 镇职 工基 本 医疗保 险 。 而 （） ２ 将选择权交给用人单位 ， 由用人单位决定其所使用的农 民工是参加城镇职工基本医疗保 险， 还是 参加农 民工大 病 医疗 保 险 。北 京 、 重庆 、 圳 、 海等 地 均采 取 此 种模 式 。 在这 些地 方 ， 深 珠 既 建 立起 了城镇 职工 基本 医疗 保 险制 度 ， 建立 起 了农 民工 的大 病 医 疗保 险制 度 ， 民工 参加 何 种 又 农 医疗保 险主 要 由用 人单 位作 出选 择 。 （） ３ 明确规定“ 稳定就业” 的地方标准， 但差异较大。如《 天津市农 民工医疗保险办法》 ３条 第 规定 ：用人单位与农民工凡是建立一年以下期限劳动关 系的， “ 应当参加农 民工医疗保险， 用人单 位 与农 民工 凡是 由一年 以下期 限劳动关 系转为 稳定 就 业 劳动 关 系 的 ， 当随本 单 位城 镇 职工 基 本 应 医疗保 险 的参保方 式 ， 参加城 镇 职工基 本 医疗保 险 或大 病统 筹 基本 医疗 保 险 。从 天 津 市 的上 述规 ” 定可以看 出， 划分农 民工稳定就业与流动就业的标准 以一年的劳动期限为准。与天津市 的上 述规 定不同，合肥市农 民工参加医疗保险试行办法》 ３条规定 ：用人单位与农 民工建立劳动关系或 《 第 “ 形 成事实 劳 动关系 的期 限在 ２年 以内 的 ， 可按 本 办 法 选 择 参 加农 民 工 医疗 保 险 ， 人单 位 与农 民 用