我市建设用地复垦工作的探索和思考

我市建设用地复垦工作的探索和思考随着我国土地管理宏观政策的趋紧，以及工业化、城市化、和新农村建设的进程快速推进，十八亿亩耕地红线不得突破，建设用地总量不得增加、可用地指标越来越紧、土地利用率不高等问题越来越突出，土地问题已经严重制约了经济社会的发展和全面小康社会建设的进程。

努力破解土地管理中的难点、热点问题，已成为当前国土资源管理工作和经济社会发展工作中的当务之急，也是推进我市工业化、城镇化和新农村建设的需要，是我市保持经济社会持续、快速、健康发展的需要。

一、建设用地复垦具有十分重要的意义
建设用地复垦是指根据土地利用总体规划，将分布在农村田间、各种地类交叉、利用效率低的农宅等建设用地，工矿企业用地等复垦成为可耕地或可调整为耕地的其它农用地的行为。

按照有关规定，通过复垦措施，可以在置换成部分相同数量建设用地。

因此，大力开展建设用地复垦置换，争取建设用地指标，是在目前的形势下，积极顺应宏观调控以及建设用地紧、耕地占补平衡难、发展空间不足的重要举措，也是缓解目前土地供需矛盾，保障经济社会持续发展的需要的重要途径。

1、开展建设用地复垦是满足地方经济发展用地需求的必然选择。

近年来，受到周边地区的辐射我市引进项目较多，但项目建设用地成为了一大缺口，出现无地可供的局面，项目落地困难，严重制约了我市招商引资工作的开展、影响了我市经济社会的发展。

在当前的宏观调控下，解决土地供需矛盾，保障地方经济发展，作为基层国土资源管理部门，只能利用创造建设用地复垦周转用地指标这个途径。

按照现行政策，建设用地复垦多少就可以使用多少，不受年度计划限制，而且还可以享受优惠政策。

我市农村建设用地利用相对比较粗放，
给复垦、整理和利用提供了较大的空间。

因此，建设用地复垦是我市拓展建设用地空间，缓解土地资源制约的最现实、最有效的途径，也是新时期实行最严格的土地管理制度，确保耕地占补平衡，保证建设用地总量不增加的必然选择。

2、开展建设用地复垦加快推进小城镇建设。

利用对农村居民点旧宅基地复垦来补充耕地，可以进行新农村规划，改善农村的基础设施，使农民居住区向社区化管理推进，促进新农村建设。

农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。

对农民居住区进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保证农业生产和居住安全。

从根本上改善农村居住环境、生产环境、配套环境。

对复垦整理后的宅基地实行归并整合，有助于实现农村土地集约经营。

同时积极发展农业规模经营，相对集中农村土地资源，逐步改善土地的经营状况，提高农业的生产率。

因此，运用市场手段优化配置数量庞大的农村存量建设用地和土地资源，是推进城镇化进程、推进城乡和谐发展、缩小城乡差距的根本出路。

二、我市建设用地复垦工作的现状
分析我市建设用地的实际情况，搞好建设用地复垦拥有一定的优势，仅就农村宅基地而言，由于我市农居民建房起步于八十年代，当时没有很好的规划和科学合理的施工，居住点相对比较分散、房屋结构不合理、质量不过关，经过几十年的风吹雨淋，加上农民生活质量的提高，已不能满足现代生活的需要。

目前已经有大量的农村人口自发的向城镇转移，只要做好充分的动员工作和给予适当的经济补助，做好建设用地的复垦和空心村拆迁是大有可为的。

三、我市建设用地复垦工作中存在的问题：
1、组织管理有待加强。

目前，国土资源局管理部门负责土地复垦开发的计
划、立项和检查管理工作，由基层国土所配合镇人民政府负责项目的组织实施、项目施工、资金的筹集和使用、矛盾的协调等工作。

但有的集镇从自身利益考虑，对建设用地复垦工作不够重视，还未把土地复垦开发和整理作为实现耕地总量动态平衡的一项重要工作来抓，对土地复垦开发的积极性不高，对完成复垦项目的责任心不强，仅将复垦立项作为向上争取资金的手段。

一些单位和个人对实现耕地总量动态平衡重要性认识不足，认为经济要发展，耕地总量逐年减少是必然趋势。

在非农建设用地方面还没有做到少占耕地或不占耕地，也没有把补充耕地的费用列入非农建设总投资成本之中。

因而，在组织管理上需进一步明确管理者权职。

2、标准有待规范。

由于建设用地复垦工作开始不久，目前还没有统一的规范的操作标准。

土地复垦开发和整理的具体地块和数量不确定下来，显然其科学预见性和指导性就有一定问题。

规划中确定到地块，与乡镇每年具体实施的地块又不能完全保持一致，最好是要根据具体情况可适时进行调整，因为农村工作比较复杂，实施过程中情况千变万化。

同时，土地复垦资金的筹集、使用、管理和监督，还未形成制度化和规范化。

这给土地复垦工作带来了一些新的问题，将成为制约土地复垦开发和整理的重要因素之一。

3、群众观念有待转变。

由于村民的宅基地是合法的，而且宅基地也不用收费，因此不能强征强整，只能以利益为导向，取得群众的理解和支持。

但部分群众思想观念不够解放，认为这房子虽破旧，农村住房又值钱，占地也不要成本，留下的总比拆除好，不愿意放弃；也有部分群众确实是没有经济实力盖新房（或到城镇购买新房），就将就着在旧房子里过了；还有部分群众由于对复垦工作不理解，趁机漫天要价，这些导致许多村内许多的废弃的建设用地得不到及时有效复垦整理，造成大量面积土地的浪费。

四、高度重视抓好建设用地复垦工作
农村建设用地复垦是一项长期、复杂、艰巨的工作，我市农村居民点多、散、小，用地也较为粗放，各个行政村的领导班子战斗力、自然地理环境、经济发展水平千差万别，因而农村建设用地复垦工作不能一哄而上，也不能搞规定的标准模式，应脚踏实地，因地制宜，可以在一些地方搞一些试点，取得一定的经验后再逐步推广。

今后土地复垦开发和农田整理工作要为实现耕总量动态平衡总目标服务，以新增耕地为具体目标，满足非农建设占用耕地的需要，从而为经济发展和各项建设服务。

基层国土资源管理部门一定要提高思想认识，克服畏难情绪，加大工作力度，将此作为当前创新破难的一个重要突破口来抓，努力破解土地瓶颈制约。

1、加强组织领导，统一思想认识。

有关部门紧密配合，加强协调，齐抓共管。

把建设用地复垦与土地开发任务层层分解，纳入岗位目标责任制管理，做到年初有部署，平时有检查，年末有考核。

加大对乡镇土地管理工作的考核力度，建立土地管理目标责任考核机制，把建设用地复垦等工作一并列入乡镇综合考核的重要内容，将这项工作提到一个新的高度，让各乡镇党委、政府从思想上重视此项工作，加强对建设用地复垦工作的领导。

并按工作实绩进行奖励，进一步调动了乡镇积极性，地推进建设用地复垦。

2、及时修编规划，指导复垦开发。

规划的科学性和指导性，直接影响着土地复垦开发和农田整理工作的开展和耕地占补平衡。

制定出农村建设用地复垦相关规定，明确农村建设用地复垦的内容、立项条件和立项、实施、验收程序，以土地利用总体规划和土地整理规划为依据，结合地方的自然、经济情况；结合社会主义新农村建设，严格按照规划进行整理。

保障土地利用总体规划在农村的落实，从根本上治理“零星村”、和“空心村”，整合闲散土地资源，推进新农村建设。

3、转变群众观念，建立群众基础。

要充分利用新闻媒体进行宣传，使群众
明白建设用地复垦能给自己带来好处，逐步转变陈旧的观念。

在建设用地复垦工作中，要发挥政府的主导作用，充分调动村委会的积极性，广泛听取村民的意见。

土地复垦开发和农田整理不仅能增加新的耕地，而是能促进农业整体效益的提高。

只有对土地复垦开发的重要性再认识，使广大群众的认识进一步提高，转变观念，形成新的共识，调动社会各方力量，做到上下一致，劲往一处使，才能成为大家的自觉行动，降低建设用地复垦的成本。

五、关于做好建设用地复垦工作的几点思考
从我市的建设用地复垦工作现状和试点项目实施情况看，我们认为，要抓好建设用地复垦工作，还应该把握以下几个环节，坚持四个结合，注意四个问题。

（一）把握好“规划、立项、实施、验收”四个环节
1、规划。

各乡镇人民政府要充分结合社会主义新农村建设，根据土地利用总体规划和城镇建设规划、新农村建设规划的实施，对本行政区域内需要复垦的建设用地编制专项规划。

根据建设用地复垦的立项条件在本辖区内组织选址，并召开当地村民会议，进行可行性论证，制定搬迁安置补偿方案，经村民大会通过后，方可上报申请立项；当年的复垦项目要以乡镇为单位村委会为主体打出申请，报市国土资源管理部门申请立项审批。

2、立项。

所申请复垦的对象必须是权属合法且土地利用总体规划明确搬迁的建设用地，如企业关、停、并、转而停止使用的土地，道路、等核准报废的建设用地等。

复垦后的土地必须是水田、旱地、蔬菜地等耕地。

必须符合土地利用总体规划和新农村建设的规划，凡在规划确定的建设区范围内一律不得立项。

国土资源部门接到申请后及时进行审核，对资料齐全、方案可行的给予上报立项，签订建设用地复垦协议。

当前我市复垦的重点应是浪费土地资源、污染环境、关停企业、等进行产业结构调整的企业用地、农村空心村，以及根据土地利用总体规划需结合土地整理实施撤并的村庄建设用地。

3、实施。

乡镇人民政府要积极主动地组织实施建设用地复垦，同时要加强对复垦工作的监督管理，确保复垦耕地的数量、质量。

项目必须严格按照规划设计方案实施，单项工程在5万元以上的，必须进行公开招投标，并成立项目工程质量管理监督机构，确保工程质量。

建设用地复垦应以乡镇为单位组织实施，镇政府尽量要求村委、企业等自主进行土地复垦，有条件的可引进乡镇以外的其他单位和个人实施复垦。

在复垦的实施过程中，国土资源部门要着重把好复垦项目方案的审核关，尽可能与土地整理、标准农田建设相衔接；同时，要加强全过程的监管，确保复垦出来的耕地在数量和质量上符合规定的要求。

4、验收。

项目竣工后，由国土资源局在初验合格的基础上，向上级提出验收申请，市国土资源局及时组织实地测量，并会同相关部门严格按照有关规定和项目规划设计组织验收，再上报省、市国土部门复验，核准建设用地复垦指标。

验收确认合格后，纳入基本农田保护区，落实耕种措施。

（二）坚持与四个重大工程建设相结合
1、与“新农村建设”相结合。

实施新农村建设，是促进农村发展、推进城乡一体化建设的一项重要举措，是建设农村新社区的重要抓手。

我们可以对在实施新农村建设过程中按规定撤并搬迁的村落进行复垦。

将分散的、规模较小的自然村撤并到行政村所在地安置，并对这自然村进行整理复垦，既提高了农民的生活质量，又节约了耕地和资金，还能获得建设用地指标，美化了村容村貌，与村庄环境建设实现了资源共享，一举多得。

2、与贫困村脱贫、致富工程相结合。

这是目前解决拆村安置建设用地指标的唯一途径。

随着农民向中心村、向集镇、向城市转移，将大幅度节约农村建设用地，大幅降低公共产品供应和基础设施配套成本，全市的产业布局、功能区划分更加合理、高效，将更有利于提高土地的综合利用率。

3、与农业产业结构调整相结合。

加强土地复垦工作的目的是努力实现耕地
总量的动态平衡，而终极目标是促进农业增效、农民增收，实现经济效益、社会效益和生态效益的三赢。

将土地复垦开发与农业产业结构调整相结合，着力抓好完工项目的管理，让复垦的项目产生出更大的效益。

4、与小城镇建设相结合。

利用土地复垦取得的指标，实施农村小城镇建设，多措并举，集中资金，形成合力，改善农村环境和农民居住条件，整合优化村庄、道路、土地、水等基础设施资源，可以提高农民的生活质量，推进农村现代化建设，促进城乡一体化发展。

（三）复垦工作实施中应注意的四个问题：
1、安全问题。

在工程实施过程中，有些地块因地形条件制约，机械不能到场作业，靠人工操作，各实施单位在项目实施时，要加强对工程施工的安全管理。

因为建设用地复垦区内，有较多破烂不堪的危房，拆除时比较危险，特别是泥墙和裸石墙容易倒塌，易造成安全事故的发生。

2、注意充分利用和节约好资源。

从以往项目的实施情况看，破旧的砖、泥墙建筑比较多，实施单位在搞好土地基础的整平后，进行拆建，将拆下来的砖块等建筑材料，尽量用于农田水利设施、道路等建设，这样既可减少运输成本，又可充分利用资源，节约项目资金。

3、注意水利设施建设。

建设用地复垦项目中，有些地方如果没有做好区内的排水沟清理和疏通，一旦受暴雨袭击，大水冲来，易冲毁复垦好的耕地，引起水土流失。

所以加强水利设施建设很有必要，做到旱能灌、涝能排，建成旱涝保收的标准粮田。

4、注意及时耕种。

由于建设用地复垦项目立项时，各乡镇在项目包装上往往是多个地块包装成一个项目，在实施过程中各地块工程进展有快有慢，但项目验收要同时进行，形成一个时间差，这样反而导致先完工的地块抛荒，杂草丛生，界线不明，外观难看，种植时还要重新翻耕，也不利于项目验收。

要掌
握好收割与播种的季节，尽量在空闲期组织实施。

靳维中
二〇〇九年八月十八日。