我国食品安全风险评估模式的创新策略

我国食品安全风险评估模式的创新策略
一、引言
《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第16条明确了食品安全风险评估结果的效力——作为制定食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据，从而有力地突显了风险评估在食品安全风险规制过程中的基础性角色。

显然，与《食品安全法》的前身——《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)——相比，该法对食品安全风险评估的规定无疑是一种历史性的进步。

然而，我们也应当清醒地认识到，《食品安全法》所规定的风险评估是因2008年9月11日曝光的“三鹿毒奶粉事件”而催生的。

①可以这样认为，食品安全风险评估制度是立法者的应急之作，它是一个早产儿。

由此，面对当前我国层出不穷、险象环生的食品安全风险，对之进行反思和评估就显得非常有必要。

当然，对于该问题，不同学者基于不同的理论预设和方法，会从不同的角度加以反思，并提出不同的解决途径。

②本文将以一个更基础和更抽象的视角，即食品安全风险具有双重属性——作为一种物质现象及作为一种社会建构，作为反思的理论前提，并运用理想类型的方法来分析现行食品安全风险评估模式的特点及面临的挑战，以此为基础，提出改革我国食品安全风险评估模式需要遵循的基本原则并阐述新食品安全风险评估模式的基本制度框架。

二、现行食品安全风险评估模式的特点及面临的挑战
(一)《食品安全法》规定的风险评估模式之特点
笔者认为，从《食品安全法》的相关规定来看，我国现行食品安全风险评估模式属于专家理性模式。

③从要素的角度来分析，专家理性模式具有以下特征。

1.从风险评估依据角度看，以专家知识作为评估的排他性依据
如果从知识类型上来分析现行食品安全风险评估的依据，那么专家关于食品安全风险的知识就是对食品安全风险进行评估的科学依据。

虽然《食品安全法》没有直接规定食品安全的专家风险知识的类型、特点或实质等内容，但却从四个方面规定了专家知识在风险评估中的排他性角色。

第一，从组织形式角度规定了专家知识的垄断地位。

《食品安全法》第13条第2款和第3款规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。

对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。

这一规定，其实从组织形式角度排除了其他知识进入食品安全风险评估过程的可能性。

因为所谓的食品安全风险评估专家委员会是由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成，并没有吸纳公众代表或社会团体代表。

第二，从对象角度规定了适合于专家知识发挥作用的范围。

《食品安全法》第13条第1款规定，国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

这一
规定表明，食品安全风险评估的对象是食品和食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害，对于其他形式的危害，比如，对公众的心理影响，对具有象征意义的价值的危害等，则不在评估的范围之内。

显然，对于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等，需要运用专家知识，特别是自然科学专家的知识来进行，一般而言，普通公民基于自己的经历或经验而形成的关于食品安全风险的知识是无法胜任这项工作的。

第三，从方法角度规定了通常需要运用专家知识才能进行科学评估的前提条件。

《食品安全法》第13条规定，食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。

这一规定表明，对食品安全风险进行评估应当使用科学方法，而所谓的科学方法，则主要是流行病学调查，试验性的类推法，以及基于数学模型的“剂量—反应”曲线等。

第四，从食品安全风险议题形成的角度，规定了主要由专家知识来决定是否启动食品安全风险评估。

所谓食品安全风险议题，就是指什么问题构成食品安全风险，因而需要启动风险评估程序。

食品安全风险议题的形成包括了对与食品安全风险相关的现象的解释和选择，因而是一个充满价值冲突的过程。

因为食品的生产者、普通的消费者、食品安全风险规制机关的官员及其聘请的专家以及其他对食品安全风险感兴趣的主体，对于什么问题构成食品安全风险往往会持有不同的观点。

对于这样一个充满价值争议的问题，《食品安全法》第14条规定，国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食
品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。

虽然从表面上看公众可以通过举报的方式来参与风险议题的形成，但事实上，公众的举报对于风险议题之形成的作用不大。

因为对于公众的举报是否被接受，是由卫生部门的专家来决定的。

况且，公众能否对专家的决定提出异议，《食品安全法》也没有规定。

因而，对于何时需要启动食品安全风险评估，是由专家知识来决定的。

2.从理论预设角度看，以食品安全风险作为一种客观的物质性存在作为前提假设
该模式对食品安全风险的理解指向客观的物理性世界，主张食品安全风险及其表现形式是真实的、可观察到的事件。

这可以视为客观意义上的食品安全风险观。

这种食品安全风险观主张，食品安全风险不以人的主观意志为转移，是可以预测的，在可观察的食品安全风险与作为现实的食品安全风险之间存在着一种镜像关系，食品安全风险的危害原因和后果的大小不是通过社会经验和不同主体之间的互动来调节的，而是通过科学的方法来计算。

从本质上讲，物质性是其本质属性，因而以单一的物质维度来判断食品安全风险的否定性后果，并经常以累计死亡人数来判断其危害后果。

对于其他的因素，比如，食品安全风险的分布是否平等、食品安全风险是否是人们自愿遭受等，则被排除在专家理性模式理论的预设之外。

以上分析表明，《食品安全法》从组织形式、评估对象、议题的形成及评估方法等方面规定了专家知识的独断地位，而这种专家知识的排他性地位的确立是以客观意义上的食品安全风险观为理论前提的。

这
恰如中国工程院院士、第一届国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石先生所断言的：“我国食品安全风险评估是。