政府投资与经济增长的关系及政府投资如何促进经济增长

政府投资与经济增长的关系及政府投资如何促进经济增长
对于国民经济中的基础产业、基础设施和社会事务等项目来说，由于这些行业或部门一般具有投资规模大、投资回收期长、风险大等特点，在市场经济条件下，如果单纯依靠市场机制配置资源，往往难以达到有效率的供给水平，出现所谓的“市场失灵”。

这在客观上要求政府介入，通过公共投资的方式配置资源，实现资源在各产业部门间的均衡配置，提高使用效率。

所以从性质上讲，公共投资是弥补市场失灵的产物和有效手段。

政府公共投资虽然主要投向农业等基础产业和交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、给水工程等基础设施，但基础设施与基础产业是经济系统的关键组成部分，该领域的投资与资本形成在经济增长过程中起着举足轻重的作用,并直接影响着经济各领域资源配置的效率水平，从而制约着经济增长。

公共物质资本投资与经济增长之间存在着一种长期的均衡关系，并且，两者的驱动机制更多地表现为公共投资对国内生产总值的拉动作用。

另一方面，政府对教育文化、医疗卫生、科技研发等的支出，增加了经济中的人力资本存量，通过全要素生产率及外部效应等提高了对经济增长的贡献力。

答：政府投资范围原则上应当主要包括如下领域：
第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品，如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。

政府直接投资上述领域，并不意味着此类公共产品的全部投资与运营责任都需要政府部门承担。

上述产品与服务领域仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务性业务分业经营。

政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。

政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来生产这些公共产品。

第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共产品和服务，如高速公路、城市道路、基础教育、公共医疗卫生、公有住房、社会福利、环境保护等。

这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。

政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会及市场的力量。

但是，社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共产品及服务(准公共产品及服务)进行科学的规划、组织，并实行严格的监管和控制。

当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应(如城市道路、基础教育、公共卫生)的领域发挥更大的作用。

第三类，以电力、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电影电视等为代表的自然垄断产品。

这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为社会资本通过市场供给提供了现实可能性。

这些产品和服务的市场供给形式可以有两种。

其一，社会资本的完全供给，即公共产品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二，社会资本与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。

此类产品和服务必须实施政府管制，包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置效率的损失。

在我国社会主义市场经济体制建立和完善阶段，发达地区、欠发达地区和不发达地区的市
场发育程度不同，适应市场经济要求的地方政府的职能转变也存在较大差异。

因此，现阶段我国政府投资的范围与完全市场经济条件下的政府职能的要求存在某种程度的不一致，政府投资范围依然过宽，涵盖了许多政府不该管、管不了、也管不好的领域。

《决定》根据我国现阶段的国情和市场发育状况，对政府投资的范围和领域进行了原则规定，是我国投资体制改革的历史性进步。

但必须强调，政府投资的范围不是一成不变的，需要根据我国经济社会的发展和市场经济的发育状况，适时地进行调整。

公共投资的资金如何监管，如何提高支出的效率和效益
一是继续加强公共工程项目监管。

对铁路、公路、机场、城建项目和地震灾后恢复重建等重点领域，要实施全过程监管，及时发现和纠正问题。

要进一步健全政府投资的社会监督机制，及时向社会公开有关信息，主动接受社会各界监督，使每项公共工程都成为阳光工程、廉洁工程和安全工程。

二是加强民生和社会事业领域公共资金监管。

今年财政性社会保障支出大幅度提高，保障性安居工程建设规模扩大，医药卫生体制改革近期五项重点工作全面推进，教育改革与发展中长期规划发布实施。

这些方面财政投入数额都很大，必须加强监管，确保把好事办好，让人民群众真正得到实惠。

要加强对政府保障性住房建设、管理和分配的监督检查，督促落实资金和土地供应，保证建设项目顺利实施。

要强化对社保基金、住房公积金、扶贫和救灾资金以及政府其他专项资金的财政和审计监督，规范资金管理和运行，确保资金安全，决不能出现任何差错。

要继续加强对“三农”资金监管，确保中央强农惠农政策落实到位。

坚决纠正向农民乱收费、乱罚款和乱摊派行为。

要规范教育资金使用，规范学校收费行为，严格落实阳光招生制度。

公立医疗卫生机构要全面实行药品网上集中招标采购，进一步规范医疗服务收费，坚决查处各种乱加价、乱收费和开单提成等行为。

三是推进公共资源配置领域的制度建设。

国有土地使用权和矿业权出让，是公共资源配置最重要的两个领域，也是腐败易发高发领域。

要完善土地使用权市场公开交易制度，经营性用地和工业用地都必须依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让。

对于各类公益性用地，要完善相关制度和监管办法，严禁随意变更土地用途。

加快推进探矿权、采矿权等矿业权出让市场化进程。

四是深入开展工程建设领域专项治理。

去年7月，中央决定用两年左右时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理。

今年要以政府投资和使用国有资金的项目为重点，加强制度建设和监督管理，着力解决违规审批、未批先建以及决策失误造成重大损失等问题，解决招投标过程中存在的突出问题，解决工程建设中的违规征地拆迁、截留克扣补偿金等问题。

支出范围
国家的性质不同，行政管理支出的内容和范围也不同。

西方国家不直接组织经济文化建设，行政管理支出主要用于维持国家政权机关的开支。

中国的行政管理支出除用于巩固国家政权建设外，有相当一部分用于组织经济文化建设等方面。

主要包括：
我国财政收入的形势和结构
财政收入上主要是税收和收费，尤其以税收为主。

中国税目比较多，税率比较高，美国税目较少，主要是企业所得税和个人所得税，因为税目少，所以所得税的税率比中国高。

中国属于税收比较重的国家。

因为当前的发展阶段决定了国家必须有足够的税收进行建设，毕竟公共品除了政府没有任何人愿意提供。

从总体上，将来最近些年中国的税收不会变动很大，毕竟中国还需要很多的钱来修公路，铁路，飞机场，港口等，也需要钱进行福利建设，如保险，养老，最低生活保障等等。

这些都非常需要钱。

本人估计，费用的收取上会减少，而且也应该减少，因为很容易产生腐败。

对印度不是很了解。

本人猜测，为了缩小贫富差距，可能会提高遗产税，而且非常高，比如美国，必须先付几十万美金才能拿到遗产，所以很多人干脆就不要了，捐献给某些组织，如扶贫。

土地财政的形成机制和背景
税制改革前，地方政府的财政收入来源主要是税收，随着税制改革的深化，税收在地方政府收入中的比重日趋下降。

同时，我国经济的高速发展和中心政府事权的下放，地方政府的身上的担子越来越重，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障，“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展。

一、我国地方“土地政策”的现状
最近一些年来，在很多地方流行一种“经营城市”的思路，其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建
设。

经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成了“良性循环”。

通过这种方式，政府实现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”，这也成为不少地方城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。

杭州近年来的很多大型建设项目就是通过这种方式，实现“以小博大”。

例如京杭大运河综合保护工程，计划总投资超过200亿元，但财政只投资5亿元启动资金，其余的都将通过市场手段来筹资。

杭州的运河指挥部就是一个融资机构。

具体做法就是围绕运河申遗加大运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，这些“做地”工作使得运河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地后，就能筹措资金再投入保护工程，由此形成保护和开发的“良性循环”。

因为地方政府手中有了土地这块最大的资源，可以招商引资，可以造新园、建新城，可以采取招、拍、挂方式使其收益最大化。

然而随之带来的问题随之而生。

一方面是高房价，政府炒土地，使得开发商的成本急速上升，随后体现在商品房的价格上，最终转嫁给消费者。

这也是自国家宏观调控以来，地方政府的形象仅次于开发商，也沦为千夫所指的境地的原因。

另一方面是失地农民问题，随着政府征收土地日益增多，失地农民问题越来越严重。

据《人民日报》披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万左右，每年还要新增加200万”，按照《全国土地利用规划纲要》2000年到2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。

一般每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国失地农民群体将从目前约4000万剧增至2030年的1.1亿。

专家保守估计，这其中有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。

各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已然是突出的社会问题。

一份来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件信件，大部分聚焦在失地失业问题上。

农民失地根本原因，就是一些地区大力开发经济开发区、建工业园所致。

根据国土资源部土地利用治理司副司长束克欣讲，现在全国各地，包括市县区村到处都在建工业园、开发区、致使全国目前累计开发工业园、开发区的面积已经达到了3万多平方公里，而这正好相当于全国660个城市、建制镇现有的建设用地面积的总和。

二、我国地方政府“土地财政”形成的原因
近几年来，中心对征地问题越来越来重视，2004年十月国务院发了28号文件《关于深化改革严格土地治理的决定》，此后中心文件一个比一个厉害，条例一个比一个详尽，然而地方政府毫无退出之意，反而在中心政府严格控制下“顶风作案”。

在现行体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上“土地财政”道路的要害原因。

财权事权不对称体现在中心政府财权上收和事权下放两个面。

在中国，一个省级政府几乎治理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。

地方政府不仅担负着地方社会的治理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。

但在分税制改革后，中心政府的做法是财权上收，事权下移。

一方面，中心政府把财政高度集中，在税收上降低了地方政府所能取得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。

另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为中心固定收入或中心与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归中心财政。

而留
给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。

自从分税制改革以来，中心财政收入从1992年的22.3％大幅度提高到2002年的55.7%因而使得地方政府的税收成为“鸡肋”。

在事权方面，中心现在把更多的事权下放给地方，设置经常让地方以地方税权为代价来完成中心的某些政策。

如中心制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务教育计划等，都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。

这就造成了地方政府财政支出比重过大，财政自给率下降。

以经济发达、税源充沛的浙江省为例，1993年，浙江的财政自给率是133.27％，1994年以后这一比率大幅下降到60％左右，其它中西部地区的财政困难可想而知。

地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中心的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。

在中心对地方政府转移支付中，专款拨款所占比重比较大。

一般性转移支付所占比重很小，补给地方政府财力不足的作用非常有限。

地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金三大部分组成。

近年来，随着中心政府收费的治理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。

相比之下，土地出让所得的收入则变得越来越来重要，甚至发展到举足轻重的地位。

据国务院发展研究中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30％－40%左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%－40%左右做工业用地；另外大约还有30％用于商业和住宅用地，假如其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。

也就是说。

地方政府要供给的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的。

换个说法。

地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本才能有利润。

正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。

亚洲金融危机以及美国次贷危机从房地产行业的视角向人们揭示了地方政府财政风险所导致的财政不稳定以及整个宏观经济不景气。

地方政府具有经济主体和公共主体的双重身份,决定了其不仅要面对显性风险、直接风险,而且要面对隐性风险、或有风险。

而风险的不确定性又包括公共资源的不确定性和支出责任与义务的不确定性。

1994年分税制改革以后,公共资源和支出责任与义务的不确定性就表现为我国地方政府财权与事权的不对称性,在一定程度上加剧了地方政府财政风险。

由此,地方政府开始寻求弥补地方财政收入的途径。

由于我国地方政府在土地收益分配体制中的垄断地位,地方政府“土地财政”应运而生。

土地财政收入主要由土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他隐性收入四部分组成,土地财政主要表现为地方财政收入过度依赖土地所获取的土地出让金和土地附属的房地产税收收入。

在近期我国房地产市场异常火爆的经济背景下,土地出让金、房地产税收以及房地产价格之间的密切联系越来越受到人们的关注。

房地产业超常发展的可持续性问题引发了对地方政府土地财政收入可持续性的质疑,从而造成地方政府财政风险的增加。

所以,为了降低土地财政对地方财政风险的影响,我们需要从财政体制、土地出让制度以及房地产物业税三
方面进行改革。

以上是一个简单的思路,按照主体结构,本文可以分为四个部分。

第一部分：主要介绍有关财政风险与土地财政的国内外相关理论。

国外的财政理论主要是以白海娜为代表的财政风险矩阵,她将财政风险分为显性风险、隐性风险、直接风险和或有风险四大类,扩大了对政府债务的认识范围,克服了传统债务理论片面性和短期性的缺点。

但是其存在就债务论债务的问题。

通过政府经济主体和公共主体双重身份的分析,根据风险的不确定学说,刘尚希博士将财政风险的不确定性分为公共资源的不确定性和支出责任与义务的不确定性。

就目前的发展趋势来看,公共资源的不确定性越来越扩大,支出责任与义务的不确定性相对缩小。

所以,本文主要以公共资源的不确定性为研究主体。

公共资源的不确定性又主要表现为政府财政收入的可持续性问题。

以公共资源为分析对象的财政收入占GDP的比重、税收收入占财政总收入的比重以及预算外资金占财政总收入的比重,以支出责任与义务为分析对象的赤字率、债务压力指数等指标都表明我国存在一定程度上财政风险,并有加剧的趋势。

同时,针对土地财政,张晓洁提出的一个主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入组成的土地财政收入结构体系。

第二部分：主要运用财政风险理论来分析分税制下我国地方政府的财政风险状况,再根据我国的实际情况来分析产生地方财政风险的原因。

首先,从地方政府的财政风险矩阵可以看出,四类负债的总额都较大,同时,隐性负债大于显性负债以及或有显
性负债大于直接显性负债,就长期来看,隐性负债和或有负债对地方政府财政风险有较大的影响。

其次,从财政风险的指标分析可以看出,在横向比较中,我国绝大多数地方政府存在赤字率超过国际警戒线3%的水平、地方财政收入占GDP的比重不足10%以及税收收入占地方财政收入的比重低于80%的问题,而且与各地的经济发展水平有明显的相关性；在以上海市为例的纵向比较中,在财政收入不断增长的情况下,税收收入占全市财政收入的不断降低尤为引人注意,可以推测在当前房地产业迅猛发展的情况下,以土地为依托的土地出让金收入和其他非税收入所带来的财政收入增长是不可持续的。

最后,我国的分税制财政体制中财权、财力与税权的不对称以及财政转移支付体制的不完善,和土地收益分配制度中各主体利益分配的不合理进一步验证了土地财政对地方政府财政风险的影响。

第三部分：深入分析土地财政对地方政府财政风险的影响。

从房地产业的角度,以土地财政收入的四大组成部分为基础,着眼于土地出让金与房地产税收收入两个主要方面,揭示出我国地方政府土地财政中存在的问题。

从土地出让金收入的角度来看,地方财政收入中以土地出让金为主要组成部分的非税收入所占的比重过高以及地方政府对土地出让金征收管理的不规范操作都会导致地方政府财政风险的积累。

从房地产税费收入的角度来看,房地产税费体系中存在的费重税轻和税负结构不合理的现象说明我国通过房地产业,土地财政对地方政府财政风险的影响。

然后,分析地方政府财政风险与房地产业的关系。

从比重分析看出,土地出让金和房地产税费占房地产价格的比重过高；从相关性分析看出,房地产价格与地方政府财政风险存在相关性。

在当前我国房地产市场存在一定泡沫、我国18亿亩“耕地红线”规定以及《物权法》对土地使用权的自动续期等确权规定说明过度依赖土地及其附属房地产的土地财政是不可持续的。

第四部分：从改革财政体制、土地收益分配制度和建立房地产物业税三个方面对降低土地财政对地方财政风险影响提出相应的政策建议。

改革地方政府财政体制的核心是建立起一个财权、财力与事权相匹配的财税制度,使得地方政府所拥有的公共资源与其所承担的支出责任与义务相对称,使得公众能够获得充足的公共物品与劳务。

同时,从规范支出责任与义务的角度建立
一个科学的地方政府绩效评估体系和从充实公共资源的角度发行地方公债也是降低土地财政不良影响的重要方法。

改革土地出让制度的核心是建立一个公平合理的土地收益分配制度,使得土地增值收益在地方政府、集体组织和被征地农民之间合理分配。

同时,借鉴国际经验,通过建立地方财政稳定基金来解决土地财政中存在的代际公平问题,降低短期内地方政府的财政机会主义行为,减少经济波动所导致地方财政的不稳定性。

建立房地产物业税体系是当前我国房地产税制改革的焦点。

建立根据各国房地产物业税的实施经验,结合当前我国正在进行房地产物业税模拟测试的“空转”运行情况表明房地产物业税与土地出让金、房地产其他税费之间并不是简单的替代关系,还涉及到地方财政收入的稳定性和可持续性。

具体的税制设计中主要涉及课税对象范围的分类界定、房地产税制结构的设计、相应税率的确定以及房地产价值的评估等问题。

通过以上三个途径可以在一定程度上解决土地财政对地方财政风险的不良影响,从而达到地方政府财政状况改善的三个标准：财政赤字减少、财政可持续性以及财政效率提高。

本文的创新之处在于从房地产业的研究视角出发,基于土地财政收入的结构,分析了房地产价格、土地出让金和房地产税收之间的关系。

从公共资源与支出责任义务两个方面,揭示了房地产价格与地方财政风险的相关性。

对当前房地产价格超常增长情况下地方财政状况的波动起到了预警作用。

同时,为防止土地财政对地方政府财政风险的恶化影响提出了三方面的综合治理建议,在一定程度上起到了化解风险的作用。