城市流浪乞讨人员救助方式的探讨

城市流浪乞讨人员救助方式的探讨
作者：伍先秋植兰兰杨涛
来源：《管理观察》2010年第26期
摘要:2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来,城市流浪乞讨人员不但没有得到有效救助,反而变多了,乞讨种类也变得复杂起来。

仅靠社会的爱心救助以及救助站提供的物质救助是不可能很好的解决流浪乞讨问题的,合理有效的救助体系应该要结合爱心救助、物质救助、心理救助、劳动救助,并以法律为保障,帮助流浪乞讨人员树立正确的价值观,重拾对人生的信心。

关键词:流浪乞讨救助方式心理救助
改革开放以来,我国的社会经济取得了巨大的历史性成就,人民生活总体上达到了小康水平。

但在实际生活中很多方面存在比较突出的社会不平衡现象,如果不认真加以解决,势必会影响经济社会更加全面、协调和健康的发展。

当前我国社会普遍存在的乞讨现象就是比较突出的一例。

尤其是2003年实行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》方案后,乞讨现象愈演愈烈,已经不再是个别现象和短期行为,而是已经给人们日常生活带来了一定程度的干扰和影响的社会问题。

2008年至2009年 ,我们课题组在南宁、柳州、桂林、贵港等广西中小城市,经过随机抽样调查、机构访谈和街头访谈,对城市流浪乞讨人员的乞讨行为和社会救助方式进行了研究,目的是通过对流浪乞讨现象的成因分析,探讨如何才能更好地解决流浪乞讨问题。

一、流浪乞讨现象出现的原因
从法律层面来说,流浪乞讨并非为法律所禁止的,但从道德层面来说,流浪乞讨却的确有违人伦,因为流浪乞讨人员的存在,不但不能给社会做出任何贡献,而且还会影响和制约着社会的和谐和发展。

流浪乞讨人员愿意在城市进行流浪乞讨的原因是复杂的,其中可以从主客观两方面原因加以分析。

(一)客观方面
1.贫困。

无论是处于什么社会形态,也无论是出于什么时代,贫困都是导致流浪乞讨的最直接原因。

不管是从人员构成、经济收入还是从个人能力方面来看,流浪乞讨人员都是属于需要社会救助的弱势群体。

现阶段社会发展出现的群体分配不均,导致经济利益上的分配不平等,引起了社会关系的失常,他们中的一部分不得不为生存而选择乞讨。

2.边缘化。

边缘化可以从两个方面来解释,一方面是边缘地位,另一方面是边缘人格。

边缘地位是指人们处于社会政治、经济、文化、权力中心以外,他们不被认真对待,在“被忽略”中生活;而边缘人格是指在社会互动和文化变迁中,面临难以适应的环境,屈服于压力而处于一种不够健康、失态但不至于失控的人格状态,如矛盾、焦虑、自卑、攻击、冲突、自尊感地下、道德感地下等人格特征,边缘人格的极端发展就演变为颓废行为、无序行为、无政府行为、极乐主义行为、极端个人主义行为。

可以说,是边缘地位导致了边缘人格,而边缘人格又进而推动了那些边缘化人群成为流浪乞讨者。

(二)主观方面
从主观方面来看,流浪乞讨现象主要体现为一种道德人伦方面的“越轨”行为。

所谓“越轨”,有学者将其定义为人们违反主流生活准则或价值观念的任何思想和行为。

流浪乞讨人员主观信仰的缺失加上主观愿望的错位,导致了摒弃道德人伦的“越轨”。

通常看来,主流价值观认为作为人应铭记自食其力的理念和准则,靠自身实实在在的劳动来换取美好的生活。

而实际上,一些受教育低、文化素质低、综合能力低的贫困人口,他们既不愿意勤俭持家,自食其力,又不甘心理想破灭,因而就萌生了置社会准则、价值观念于不顾的越轨行乞行为。

根据我们的观察,在流浪乞讨人员中,有一部分人的本意是以乞讨作为发家致富的手段,一部分则是因懒惰心理而自愿去乞讨。

据我们的调查,这种观点与很多市民的判断一致,这也是流浪行乞行为引起市民普遍反感的原因之一。

二、我国对流浪乞讨人员的救助方式
在2003年以前,我国对流浪乞讨人员的救助方式主要是以收容遣送为主,但是在2003年“孙志刚事件”之后,国务院停止了之前实行的收容遣送办法,并于同年 8月1日起正式在全国范围内实行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,该办法一直沿用至今。

从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的政策转变,其目的都是为了加强管理和更好地救助流浪乞讨人员。

从《救助管理办法》的各项规定来看,这个救助方式应该是既符合当前我国的流浪乞讨现状,又体现政府政策的人文关怀,但其实际效果却并非与预期效果相一致。

据我们的观察和调查,自2003年8月《救助管理办法》实施以来,街上的流浪乞讨人员却依旧没有得到有效救助,流浪乞讨现象也依旧影响着市民们的日常生活和整个城市的形象,而且很多市民还反映说,在救助政策转变以后,城市中的流浪乞讨人员非但没有减少,反而变多了,而且行乞种类也变得复杂起来。

相关管理部门也表示,目前对流浪乞讨人员的救助和管理工作,也因流浪乞讨人员种类的多样性和数量变更的不确定性变得更为复杂。

这一现象的出现可以主要归结于以下两方面的原因:
1.从“强制收容”到“自愿救助”,对流浪乞讨人员的约束力降低。

在收容遣送时期,出于对公安机关执法人员及收容遣送站的畏惧,流浪乞讨人员在行乞时多少会有些顾忌,但是,当“强制收容”被“自愿救助”取而代之后,公安机关已经没有对流浪乞讨人员进行强制收容的权力,并且是否要到救助站进行救助也是由流浪乞讨者本人决定,公安机关和其他行政机关的工作人员能做的,就是对流浪乞讨人员进行告知、引导、护送到救助站。

据相关部门的工作人员透露,在没有强有力的措施对流浪乞讨人员进行管理和监控的情况下,已经存在的流浪乞讨者会更倾向于自由乞讨,因为救助站给不了他们太多的物质补助;而那些潜在的流浪乞讨人员也很容易转化为真正的流浪乞讨者,因为在物欲横流的市场经济的环境下,很多处在人格边缘化的穷苦群众宁愿走向自由乞讨,也不愿意在艰苦的工作岗位中受苦受累。

2.救助站并不能恰到好处地对流浪乞讨人员起到救助作用。

(1)救助站的救助能力有限,很多流浪乞讨人员根本不愿意去接受救助。

《救助管理办法》第二条就说明:“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时的社会性救助措施”,而流浪乞讨问题是一个长期存在的社会问题,并不是突发事件。

同时救助站的财力是有限,救助力度也就会因为能力的有限而受到制约,救助流浪乞讨人员的次数和时长也受到限制。

在实际救助过程中,流浪行乞人员在救助站免费食宿的时间通常不超过一天,这就导致了很多流浪乞讨人员在一年内就出现多次重复救助的情况。

而且,这样的救助方式还容易导致被救助的流浪乞讨者的“跑站”现象,所谓的“跑站”,也就是被救助者不仅在救助站白吃白睡,而且还拿着救助站发放的火车票一站站地混下去,这样就给各城市的救助工作带来了更大的压力。

(2)救助站救助的对象错位
《救助管理办法》中规定,救助站救助的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指“因自身无力解决食宿、无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员”。

然而,在实际的救助过程中,我们救助站面临的救助对象大多数却并不符合文件中所提到人员身份。

下表是某救助站2008年10月到2008年12月的救助数据。

从救助站的数据中我们可以清楚地看到,从2008年10月到12月,该救助站共接待救助对象1366人,其中男性占总数的88.7%,青壮年为84.1%,健康人员占总数的89.8%。

从这些数据中,我们可以看到,绝大多数受助人员都是身体健康、有劳动能力的青壮年男性,而且这些并非真正意义上的流浪乞讨人员。

所以说,在实际操作中,救助站的救助对象是与《救助管理办法》实施细则中所规定的救助对象错位的。

从以上的分析可以看出,不管是在以前的“收容遣送”时期,还是在目前的“自愿救助”阶段,流浪乞讨问题都没有得到很好的治理,收容遣送的管理不够人性化,不能体现“以人为本”的执政理
念;而“自愿救助”的管理虽然是体现了政府的人文关怀,但是其管理力度又太小,容易被流浪乞讨人员利用政策的漏洞来行乞,而且救助站的作用也不能很好的发挥。

三、关于救助方式的思考
经过我们课题组的仔细研究和论证,我们觉得,要想有效地治理流浪乞讨问题,还需从以下几个方面做努力:
(一)设立乞讨法,以便使我们的一切救助行动都有法可依
流浪乞讨问题在我国也是由来已久,国家也一直都在对流浪乞讨问题进行管理和救治,但是,不管是之前实行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,还是目前正在实行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》,都只是一些行政方案而已,真正有关流浪乞讨的问题在国内各大法律中却都没有涉及到,这就给我们的治理造成了无法可依的局面。

同时,流浪乞讨者也是一普通的社会群体,我们当然不可能去针对他们本身而立法。

从这个角度来说,我们可以改变我们的立法方向,不是直接针对流浪乞讨者本身,而是把立法方向放在乞讨行为规范上。

当法律条文都健全时,一旦流浪乞讨人员的行乞方式触犯法律,他们就必须得负起相关的法律责任,这样对流浪乞讨问题的治理才能有法可依,在救助和管理上才会井然有序。

(二)从心理着手,对流浪乞讨者进行心理救助。

由于边缘地位和边缘人格所导致的行乞,其行乞者大多数是由于其主观上的心理扭曲而导致,要想对这部分流浪乞讨者达到有效的治理,对他们的心理救助是必不可少的。

如果我们可以对流浪乞讨者进行心理救助,使他们的边缘人格回归到正常人格,流浪乞讨问题自然可以迎刃而解。

心理救助的开展,需要一个比较长期的过程。

对此,我们课题组设想:首先是人员配备方面,每个救助站必须配备一到两名心理咨询师;其次是在设施配备方面,救助站需要预备一两间“教室”做心理教育之用;再次就是在受助人员方面,我们可以采取两种方式,针对自愿来到救助站实行救助的流浪乞讨者,可以实行一对一或者一对多的心理救助,在针对街上不愿去救助站进行救助的流浪乞讨者,救助站应该组织人员想办法在给与流浪乞讨人员一定的物质补助的基础上定期组织流浪乞讨者到救助站进行心理救助。

心理救助或许不会对每个流浪乞讨者都能起到很好的效果,但是对其中的部分人员,可以通过心理教育,帮助他们克服依赖、懒散和惰性,重新树立正确的人生观、价值观和世界观,转回人生正轨。

当然,为了使心理救助能够得以长期有效的实行,政府必须要在法律上予以支持,也就是说,设立的乞讨法条文里,应当要规定流浪乞讨者有必须接受救助站心理救助的义务。

(三)开发适合流浪者从事的工作岗位,让流浪者得以就业和再就业。

流浪乞讨的最主要成因是贫困,而贫困的原因之一就是他们缺少相对稳定的工作。

在靠竞争上岗的市场经济大环境下,流浪乞讨者显然会成为竞争压力下的落魄者。

鉴于此,我们课题组认为,政府应该为流浪乞讨者的就业和再就业创造条件,以给那些通过“心理救助”已经打算走回人生正轨的流浪乞讨者提供基本的生存条件,也只有在我们政府能够给流浪乞讨者提供这样的生存机会的情况下,他们才会真正能够得到生活方式和生活状态上的彻底改观,他们才会彻底地摒弃流浪乞讨这条相对颓废的生存路径。

就业和再就业是包括两个方面的,首先就是要有待定的工作岗位,其次就是要有一定的就业技能。

关于工作岗位,这得依赖于政府根据流浪乞讨人员各方面的特征特意去开发和创造,这些工作岗位应该以技术要求比较低的并且比较容易让流浪乞讨者上手的岗位为主,比如搬运工、清洁工等。

至于就业技能,一方面,将愿意从事简单工作的流浪乞讨人员安置到工作岗位以后,再对其进行工作岗位培训;另一方面,给那些真正有意愿有恒心提高自身劳动技能的流浪乞讨者以优惠的政策给他们进行技能培训,再由他们自己运用他们所学到的技能去寻找或者创造就业机会。

如果我们真正地把提供就业岗位和技能培训两者落实好,那么,流浪乞讨人员将会呈现出从无工作到有工作,从有工作到乐于工作,从糟蹋生活到反思于生活,从反思生活到享受于生活,从有害于社会到无碍于社会,从无碍于社会到服务于社会的三重良性循环。

当然,由于流浪乞讨人员是一个比较特殊的群体,他们的信心和毅力方面可能有所不足,之前的流浪乞讨生活方式和惰性心理可能也早已习惯,所以,他们很有可能在接受心理救助、技能培训和工作岗位之后,由于在工作中遭遇困难或心理障碍,又萌生继续流浪乞讨的念头。

为了防范于未然,我们课题组觉得,在进行提供劳动岗位的救助时,必须要对每一位流浪乞讨人员进行档案跟踪,以确保他们至少不会走回头路。

而在前面我们提到的乞讨法中,也应当有明文规定,如果流浪乞讨人员在接受技能培训并且有了合适的工作岗位之后又返回去进行流浪乞讨的,必须受到相应的法律制裁。

也只有档案跟踪和法律约束双管齐下,我们才能真正地确保流浪乞讨者能够安于工作、乐于工作。

总之,面对流浪乞讨人员这一弱势群体,如果我们政府能把乞讨法、心理救助、技能救助和一系列后期跟踪措施有机地结合起来,并将其落到实处,不仅可能很大程度上有效地解决城市流浪行乞行为,成功降低这种行为对社会发展的负外部效益,而且还能将这个群体转化为社会主义现代化建设的贡献者,真正实现人与自然、人与社会的和谐发展。

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参考文献:
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5.王宝庆. 中国乞丐调查[M]. 人民出版社,2008年。

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8.民政部公安部民[1982]城80号文.《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》
9.中华人民共和国国务院令第381号.《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
10.《救助管理工作法规政策及学习资料汇编》(2002年4月——2008年8月)——南宁市民政局社会福利和社会事务科2008年6月30日整理7月25日补充7月28日装订
注:本文为国家大学生创新性实验计划课题组研究成果,广西大学课题组成员为伍先秋植兰兰杨涛)
作者简介:
主持:伍先秋(1987.6—),男 ,瑶族.,广西桂林人,广西大学公共管理学院本科学生。

参与:植兰兰(1988.2—), 女,汉族,广西贵港人,广西大学公共管理学院本科学生。

参与:杨涛(1988.2—), 男,汉族,湖北汉川人,广西大学公共管理学院本科学生。