优化完善中国特色慈善法律制度体系

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优化完善中国特色慈善法律制度体系
2020年5月《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》在提出“健全体现效率、促进公平的收入分配制度”时，强调要“完善第三次分配机制，发展慈善等社会公益事业”。

党的二十大报告明确提出，“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”。

如何引导、支持相关主体参与公益慈善事业发挥三次分配功能，慈善法律制度的完善特别是《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的修改，发挥着举足轻重的作用。

对于如何完善慈善法律制度，各界依然存在很多讨论。

因此，有必要在制度和机制层面作进一步调整，并依托最新法律修改，对已有配套政策文件进行评估和清理，全面优化慈善法律制度体系。

一、妥善处理慈善法与相关法关系
《慈善法》作为全国人民代表大会出台的基本法律，理应在慈善及相关制度体系中处于中心位置而优先适用。

因此，应明确《慈善法》在慈善领域的主体地位和优先性，这对于法律修改具有一系列指引意义。

关于慈善活动的界定应更加全面充实。

《慈善法》第3条在慈善活动列举方面，有了较多充实，对老、孤、病、残等群体均有提及。

已有不少
学者和实务界人士建议，为树立《慈善法》在慈善领域的主体地位，在法律修改决定生效之前，出台配套实施细则，对慈善活动予以明确界定，细化列举事项和适用条件，确保法律落地，并减少相关争议。

在鼓励生育与促进儿童福利的背景下，建议将“促进儿童健康成长”明确列入。

妥善处理《慈善法》与慈善相关法的冲突协调。

比如，慈善组织的登记，虽然法律有明确规定，但实施中往往仍需要依附于社会团体登记和基金会等形态。

由此带来了《慈善法》与《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》的协调问题。

对此，在法律修改和配套规则制定中，需要予以呼应和明确。

再如，《公益事业捐赠法》与《慈善法》关于慈善募捐、捐赠的规定，不完全一致。

建议在《慈善法》修改后，对《公益事业捐赠法》进行联动修改，二者不一致的重复规范，可考虑废止《公益事业捐赠法》中的相关内容。

慈善投资、慈善信托等的监管还涉及其他部门，应处理好民政部门与相关部门之间的关系。

慈善信托涉及《慈善法》与《中华人民共和国信托法》及相关金融法的关系。

慈善财产投资的管理办法，如仅由国务院民政部门一家制定，虽然安全考虑有余，但投资的有效性、财产增值方面的考虑可能相对欠缺。

在法律修正实施前建议由国务院民政部门会同有关部门共同制定。

修改草案要
栗燕杰
文_
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求管理费用“最必要原则”，其出发点固然可嘉，但操作中可能失之过严。

对此，建议在配套实施细则中，对于“最必要原则”的内涵、要求进行合理、科学的界定，避免影响慈善活动的正常开展。

此类具体规则，可考虑由部门制定规章予以明确。

由此，也可适时调整、修改完善。

二、引入互联网思维改造慈善法律规则
近年来，网络慈善活动蓬勃发展。

对于《慈善法》指定互联网公开募捐服务平台的做法及存在的问题，已经引起社会各界和立法机关的广泛重视。

如何规范网络募捐和互联网个人求助，如何明确网络服务平台、求助者等各方权责，已有较多讨论。

在此，应考虑引入互联网思维，对包括慈善募捐在内的法律规则予以调整。

换言之，网络慈善募捐，将成为今后慈善募捐的主流形态；“互联网+慈善”应当作为今后慈善活动的主形态。

在立法思路上，不是为网络募捐单设规则，而应当将互联网思维融入整合募捐和现代慈善的规则制定中。

其关键要求包括以下几个方面。

秉持互联网思维大刀阔斧减少不必要规制。

在规则方式上，法律修改既要考虑“加法”，还应充分考虑做“减法”。

凡是可通过事中、事后的监管、公开能够起到规范效果的，尽可能不要在事先规则（如募捐方案）中予以规制。

现行慈善法律制度规范，关于公开募捐方案的要素，必备要素过多，是传统的线下思维、事前规制模式的产物，建议予以大幅删节。

比如，起止时间、地域、募捐成本，均不必作为必备要素。

一些募捐是常态化的，无截止时间；采取网络方式募捐的，地域上均无法限制；募捐成本，在方案中也难以明确。

显然，这些规则要求，均可考虑化繁为简。

可在公开募捐结束或一段时间后，在相关总结报告中予以体现。

公开募捐的法律规范需考虑“互联网+”的发展态势。

比如，义演等方式。

在实践中，往往线上线下相结合，既有到场捐赠，也有通过在线“打赏”的方式捐赠，这应成为法律修改的重要考虑背景，并进行规则调整。

建议明确公开募捐可采取线上线下相结合的方式实施，采取线上线下相结合的方式公开募捐的，适用互联网募捐的规则。

与之相关，关于互联网募捐要求应在指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以在慈善组织规定的网站上进行，以及不在指定平台进行募捐的法律责任。

这些规范，可能与当今互联网发展趋势难以适应，且限制了慈善募捐的创新空间，值得审视重塑。

可考虑将服务平台作为公开募捐资格、备案的查询入口，但从长远看应允许慈善组织在网上选择募捐渠道、平台、载体的权利。

将慈善组织自身网站、新媒体账号作为其网上募捐第一平台，无可厚非。

如担心其风险，可采取明确责任的方式加强监管。

慈善相关审批备案优惠措施享受应全面实现智能化办理。

在“互联网+政务服务”迅猛发展的当下，慈善组织登记、慈善免税资格获取、公开募捐许可、税收优惠、行政事业性费用免征等行政事项办理应更加便捷化，从线下申请逐步转为线上办理为主，再向自动减免、智能扣除迈进。

在此还应注意，除流程本身的精简优化之外，还应推广慈善捐赠电子票据的应用，并加大部门间信息共享，既减轻慈善组织开具票据的成本负担，也逐步走向符合条件的慈善捐赠税前扣除或税收减免的在线办理直至自动化办理。

捐赠人的税前扣除办理，也应借鉴收入的自动归集模式，通过民政、财政、税务联动，将捐赠信息接入个人纳税申报系统，实现办理自动化。

试点并推广“告知承诺制”。

慈善组织的税前扣除资格办理、自身免税资格获取、公开募捐资格办理、募捐活动备案、慈善信托备案等事项，应稳步试点并推广“告知承诺制”，全面清理各
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类不合理、不可操作的约束限制，为慈善组织和慈善活动松绑。

三、应急慈善规范需突出应急特殊需求
近年来，慈善在自然灾害、公共卫生事件等突发事件的应对、处置中发挥了重要作用，但也暴露出一些问题，引起社会各界广泛关注。

《慈善法》修改新增“应急慈善”专章，已成定局。

“应急慈善”专章及配套规则在定位和主要内容上，应立足于应急管理与突发事件应对的需求，对其他章节的条款予以突破、松动，以豁免性条款、突破性条款、授权性条款作为主要内容，使“应急慈善”的法律条文，在应急管理中用得上、用得好。

突出“应急”特色。

比如，应明确应急慈善信息公开的特殊规则。

信息公开不仅有利于增强慈善公信力，还有利于匹配慈善捐赠与慈善需求，进而提升慈善效率。

应急慈善在信息公开方面，时间要求更为迫切。

在内容方面，应充分考虑应急管理的特殊属性。

充分服务应急需求。

比如，2023年7月份的北京门头沟、河北涿州的暴雨，表明应急慈善对慈善救援的需求，包括协助转移人员、财物等。

相关问题还有专业化慈善救援的特殊程序需求的调整和简化。

比如，需要介绍信才能入场救援的问题，这在平时无可厚非，但应急管理中则往往误事，需要调整或事后追认。

应急管理中，慈善力量参与的权益保障和风险防范，也是需要特别关注的，应在法律中有所体现。

与《中华人民共和国突发事件应对法》的修改妥当分工。

应急慈善一章，应处理好与突发事件应对法修改的联动关系。

突发事件应对法的修改中，也有关于应急慈善的相关动议。

对此，应急慈善的规范，应当两法联动修改。

在法律适用上，首先以《慈善法》为依据，《慈善法》无规定的，再
适用《突发事件应对法》和应急相关法。

在管理体制上，民政部门应与应急管理部门形成联动。

应急慈善的监督管理要求，民政部门守土有责。

在遭受重大灾难事件时，应承担起对应急慈善活动的监督管理职责，增强社会各界的信任感，增强应急慈善的公信力。

比如，在组织上，本来无公开募捐资格的慈善组织，为应急管理之需可进行相关募捐活动；在目的上，可突破慈善组织章程所限定的宗旨目的，进行相关应急慈善活动；在促进政策与税费优惠方面，也可放宽相关条件要求。

再如，无公开募捐资格的机构、组织的网络求助问题。

在2020年初，一些医疗机构、企业缺少基本防疫物资，向社会各界求助。

有地方民政部门以违反公开募捐资格要求予以处置。

对此，可考虑将其纳入应急慈善部分，有条件地予以合法化、责任豁免，或事后追认合法。

四、进一步完善促进措施确保落地落实
《慈善法》是促进慈善健康高质量发展的法律规范。

慈善促进作为《慈善法》的基本理念，应予以全面贯彻落实。

目标上，通过慈善促进等慈善法规则，有效、大幅增强慈善制度的吸引力。

慈善组织、慈善活动应当合法合规，但合法合规成本不应过高，慈善活动更不应动辄得咎。

通过法律修改和配套政策修改，需着力减少各种有形无形的障碍限制，消除慈善事业发展的难点、痛点和堵点问题。

在此，法律修改应处理好慈善促进与规范的关系，注重在促进中规范、在规范中发展，既要避免“为促进而促进”导致“乱象横生”，更要避免走向“为规范而规范”陷入“一管就死”。

通过规范净化慈善环境，提升中国慈善事业公信力，进而促进慈善事业的健康可持续发展。

特别是，慈善组织在获取公募资格、税收优惠等方面的便利
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度上，应远高于未登记或未认定为慈善组织的其他机构、组织。

否则，慈善法必然落空，实践中慈善活动将“脱法”运行。

路径上，坚持公平与同等对待原则。

促进措施对各类慈善组织、捐赠人普遍适用，不再区分社会团体、民办非企业单位、基金会等，也不再区分“姓官、姓民”，慈善组织登记或认定层级，也不应影响其权利义务。

如果已有地方立法、中央部门配套政策、地方实施惯例与之相冲突，则必须尽快予以修订、调整。

举措上，突出简化与可操作性原则。

在法律修改中，尽可能将条文规范表述得可操作，实在难以做到的，应当明确配套规则、制度的出台主体、出台时间表。

比如，《慈善法》第45条第2款仅规定“未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的，不享受税收优惠”。

但备案后，还需要符合哪些条件才能享受税收优惠，则语焉不详。

实践中，民政部门、财政部门叠床架屋出台大量实施细则。

在此，应明确慈善信托的税收优惠条件。

对于一些明显不合理的规范，事实上构成堵点、隐性门槛的，应当以《慈善法》修改为契机，进行全面清理和调整。

一个典型例证是慈善组织税前扣除资格的获取。

《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》（财政部公告2020年第27号）要求，取得公益性捐赠税前扣除资格应符合的条件包括，用于公益慈善事业年度支出的最低占比要求，年度管理费支出的封顶线要求（具有公开募捐资格的社会组织，前两年度每年用于公益慈善事业的支出占上年总收入的比例均不得低于70%；不具有公开募捐资格的社会组织，前两年度每年用于公益慈善事业的支出占上年末净资产的比例均不得低于8%；前两年度未受到登记管理机关行政处罚（警告除外），社会组织评估等级为3A以上（含3A）且该评估结果在确认公益性捐赠税前扣除资格时仍在有效期内等。

由此，社会组织等
级评定变相强制化，成为税前扣除资格的前提条件。

根据民政部发布的《社会组织评估管理办法》，社会组织评估结果分为从5A到1A共5个等级。

只有3A以上的公益性社会组织才能申请公益性捐赠税前扣除资格。

社会组织评估及其结果成为税前扣除资格的前置性条件。

表面上，评估由社会组织自愿申请参加，但作为税前扣除资格的必备前提，已成为拟申请税前扣除资格的强制要求。

再如，一些地方在办理慈善组织登记、认定，公开募捐资格证书办理、募捐方案备案中，存在增加隐形条件、抬高门槛等做法，造成了不必要的障碍。

因此，在《慈善法》的修改和法律配套政策制定中，应将促进措施最大限度予以明确。

确有必要需要制定配套法规、规章的，尽可能明确其制定主体、制定期限；对于促进措施的配套制度涉及多个国务院部门的，明确由国务院制定行政法规予以落地。

同时，配套制度和文件的适时评估清理也非常必要。

可借鉴优化营商环境规范性文件清理的经验做法，对于违反《慈善法》原则宗旨的，对于以备案、登记为名设置的慈善领域变相审批，予以全面清理，确保慈善法律制度的全面准确贯彻落实。

慈善事业是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分，在第三次分配中发挥着越来越重要的作用，其健康可持续发展离不开慈善法律制度的保障、支撑和引领。

在新时代新形势之下，应当以《慈善法》修改为契机，全面完善法律规则体系及其实施体系，在宏观层面处理好与相关法之间的关系，在理念层面引入互联网思维全面改造传统法律规则，完善慈善促进措施并确保落地落实，立改废相结合完善配套制度文件，形塑与中国式现代化相适应的中国特色慈善
规则模式。

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）（责任编辑 胡秀荣）。